一、引言

优化营商环境是党中央、国务院面对新形势与新要求做出的重大决策部署，是增强市场活力、稳定社会预期、促进高质量发展的有效举措，也是实现发展方式转型升级与打造开放型经济新优势的内在要求。优化营商环境，充分发挥有效市场与有为政府的作用，能够调动各类市场主体的积极性，促进要素流动与优化配置，从而增进有效投资、提升居民消费，为畅通经济循环、扩大国内需求提供支撑。党的二十大报告明确指出，要“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”。2022年出台的《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》专门从深化“放管服”改革、健全现代产权制度、完善社会信用体系等方面对优化营商环境提出了要求。近年来，随着我国经济体制改革的深入和高质量发展的推进，营商环境在引导与促进改革和发展方面的作用逐渐凸显。

第一，优化营商环境指标的主线是不断降低制度性交易成本。20xx年，世界银行发布的《营商环境报告》（xx）评价了企业活动从开办、经营到结束各个环节面临的外部环境状况，主要包括xx个大类指标，即开办企业、办理建筑许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、缴纳税费、跨境贸易、执行合同和办理破产。上述内容基本和制度性成本相关，如开办企业审批的流程和时间、获得信贷的无歧视等。可见，在维护基本经济制度的前提下，不断减少不必要的制度性交易成本是优化营商环境的主线。具体到国内的情况看，国家“十三五”规划纲要提出，营商环境应划分为四个维度，即公平竞争的市场环境、高效廉洁的政务环境、公正透明的法律政策环境、开放包容的人文环境。党的二十大报告提出，深化简政放权、放管结合、优化服务改革；营造市场化、法治化、国际化一流的营商环境。这些内容的提出均是围绕着降低制度性交易成本展开的，并取得了较好的效果。

第二，法治是优化营商环境的核心。20xx年x月xx日，在中央全面依法治国委员会第二次会议上强调，法治是最好的营商环境。将营商环境上升至立法的层面，是有效保护投资者、消费者和相关利益主体的重要保障。

20xx年xx月，国务院发布《优化营商环境条例》，填补了中国营商环境领域立法空白。随后，出台各类补充政策，逐步形成相应的立法体系。在完善立法的同时，严格执法和公正司法是关键和保障。目前，国内大部分地区已完善制度建设，并加大了违反公平执法的通报情况，但在实际执行中，“运动式”“一刀切”执法仍然时有存在。特别是新冠疫情防控时期，未经法定程序要求停工停产、阻断交通和割裂市场的情况时有发生，在一定程度上弱化了多年形成的良好法治环境。

第三，优化营商环境可以促进深化改革。20xx年，《营商环境报告》首次发布以来，其衡量的各项指标至少促进世界范围内不同国家的xxxx多项改革。其中，仅xxxx—xxxx年，xxx个经济体就进行了xxx多项改革措施。具体到中国的情况，从xxxx年x月开始至xxxx年xx月，中央层面共出台关于优化营商环境的改革措施超过xx项，内容涉及优化审批流程、加强监管、减税降费、规范清理不合理收费、优化跨境贸易、准入和负面清单等各个方面。

第四，消除不必要的监管，完善市场制度，正确处理政府和市场的关系是优化营商环境的着力点。按照《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》的基本要求，优化营商环境的着力点主要体现在两个方面。一是在坚持基本经济制度的前提下，完善和规范政府的行为，减少不必要的监管。主要包括深化简政放权、放管结合、优化服务改革，全面实行政府权责清单制度；精简行政许可事项，减少归并资质资格许可，取消不必要的备案登记和年检认定，规范涉企检查；全面推行“证照分离”“照后减证”改革，全面开展工程建设项目审批制度改革；改革生产许可制度，简化工业产品生产许可证审批程序，实施涉企经营许可事项清单管理；创新政务服务方式，推进审批服务便民化；深化国际贸易“单一窗口”建设等。二是完善市场交易机制，优化资源配置方式。主要包括实施全国统一的市场准入负面清单制度，破除清单之外隐性准入壁垒，以服务业为重点进一步放宽准入限制；建立便利、高效、有序的市场主体退出制度，简化普通注销程序，建立健全企业破产和自然人破产制度。

第五，营商环境的优化过程需要紧跟国内外经济形势，充分考虑其内涵和外延的动态变化。近年来，世界银行发布的《营商环境报告》的受认可程度和对实践的指导作用较为突出。与此同时，更多的评价和衡量营商环境的标准体系（xx）开始高度关注市场规模、金融市场稳定性、宏观经济环境、基础设施、政治环境以及统筹发展与安全等指标。可见，营商环境评价指标的内涵和外延正在发生变化。特别值得注意的是，随着改革的不断深入，传统优化营商环境举措的推进难度逐渐增大。例如，行政审批事项削减空间有所缩小。与此同时，国际环境复杂严峻，国家统筹发展与安全的能力将成为衡量营商环境的重要指标。国家安全和社会稳定是开展一切事业的前提和基础，也是发展国家经济的保障。近年来，逆全球化趋势加强、新冠疫情大流行以及地缘政治风险加剧，世界格局前所未有的复杂，国内经济、社会发展也面临重重考验，维护国家安全和社会稳定将变得更加重要。因此，不断提高经济发展的质量，营造良好的宏观经济环境，将成为未来衡量营商环境的重要指标。

与实践的发展相对应，营商环境方面的学术研究也日益丰富。尽管不同文献使用的样本国家和试点政策有差异，但普遍基于制度性交易成本的理论视角，将开办企业便利度作为营商环境的代理变量，把企业进入及其市场竞争作为主要的作用机制或渠道，运用政策分析工具检验营商环境与制度改革及经济增长之间的逻辑关系。xx等（20xx）对墨西哥20xx年的快速开办企业制度改革（xx）进行了研究，发现改革促进了潜在企业进入和产出增长。xx等（20xx）发现，葡萄牙设立一站式服务机构（xx）减少了企业的等待时间和成本。

xx等（20xx）对xx商事制度改革的研究发现，改革提升了企业的进入率和存活率，但不影响退出率。xx等（20xx）发现，印度废除许可证制度后，经济自由化程度高的地区发展优势被放大，地区增长差距拉大。xx等（2002，2006）研究了xx个国家开办企业的程序、时间和费用，发现中国的制度门槛极高。一些学者发现行政审批改革显著促进了中国经济增长，有利于企业市场进入和创业创新（xx，20xx；毕青苗等，20xx；xx，20xx）。

在经济面临较大下滑压力的当下，营商环境与国内需求的理论关系及其现实着力点值得关注。2022年xx月，中共中央、国务院印发了《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》，提出坚定实施扩大内需战略、培育完整内需体系，是加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的必然选择，是促进我国长远发展和长治久安的战略决策。其中，优化营商环境是扩大内需的重要推动力。2023年x月，国务院总理李强在国务院常务会议上强调，要把打造市场化、法治化、国际化营商环境摆在重要位置，推动经济运行持续回升向好。

第一，简化审批手续，实施简政放权将有助于推动创新创业，对稳增长和稳就业有较为明显的支撑作用。在开办企业等方面不断简化审批手续和降低费用是鼓励投资、扩大就业的重要手段。近年来，各地政府纷纷出台有关加快企业登记流程再造，推行“一窗通”服务等内容的政策。经过多年的努力，各地在开办企业方面的申请环节明显减少，申报时间明显缩短，费用也显著减少。在此过程中，政府大数据互联互通和数据共享起到关键作用。正是由于审批环节精简，近年来新增市场主体不断增加。据国家市场监督管理总局数据，截至20xx年底，全国登记在册的市场主体达到x.xx亿户，同比增长xx.x％，其中，企业xxxx.x万户，个体工商户x.xx亿户。从增量来看，20xx年，我国新设市场主体xxxx.x万户，同比增长xx.x％。新增市场主体增加将有助于带动就业、促进增长。

第二，优化营商环境有助于促进新型产业成长，优化经济结构，为经济增长提供持续动能。年x月xx日，主持召开中央财经领导小组第十六次会议时强调，要改善投资和市场环境，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，推动我国经济持续健康发展。20xx年x月x日，国务院常务会议上首次提出了“探索包容创新的审慎监管制度，对新产业新业态采取既具理性又有规范的管理措施”。包容审慎制度，即对未知大于已知的新兴产业采取包容态度，给新兴产业成长的空间和试错的空间。这个概念的提出是国内落实优化营商环境政策的重要表现。包容审慎不仅给市场主体以自由创新的确立，也创新了政府监管的新模式。据国家统计局数据，自20xx年以来，我国战略性新兴产业历经十余年风雨历程，保持了持续快速发展，经济增长动能引擎作用不断增强，为经济发展行稳致远注入强劲动力。20xx年，战略性新兴产业增加值占ＧＤＰ比重为xx.x％，比xxxx年提高x.x个百分点，比xxxx年提高x.x个百分点。

第三，优化营商环境有助于维护市场公平公正，提振市场主体信心。减少不同所有制企业在市场进入壁垒、融资等方面的不平等是推动民间投资的重要举措。20xx年以来，民间投资占全国固定资产投资比重连续x年超过xx％，最高年份达到xx.x％；尤其是在制造业领域，民间投资的比重超过八成，民间投资已经成为投资的主力军。值得关注的是，近年来，民间投资增速和占比均有所降低，落实优化营商环境政策，逐渐成为支持民间投资盘活存量、做大增量，持续激发民间投资活力的重要推动力。

第四，优化营商环境能够促进居民消费，有助于优化经济结构。受疫情冲击影响，国内消费增速回落，制约扩大内需。在各地陆续出现的促进经济复苏政策中，以优化营商环境带动消费成为重要手段。其政策主要方向集中在加快推进连锁零售企业证照办理便利化、优化食品经营许可证办理流程、提高商业设施装修改造审批效率；加快规范商圈广告、外摆、展示、促销等事项办理流程和标准；优化电商零售发展环境；优化新能源汽车、乡村民宿、文化演出、新品牌孵化等方面。

第五，优化营商环境是实现高质量对外开放，扩大国际贸易的重要支撑。我国通过建设自贸试验区、探索建设自由港、深化外贸管理体制改革、大力推进贸易便利化等措施，营造法治化国际化便利化贸易环境。在推进跨境电商发展方面，国务院先后分x批在xx等xx个城市开展跨境电子商务综合试验区建设，探索形成以“六体系两平台”为核心的管理制度和经验做法。

本文以优化营商环境的内涵及其与扩大内需之间的关系为主线，梳理目前中央和地方在优化营商环境方面的主要举措，对各地区营商环境立法、关键指标及整体情况进行比较分析，并考察新形势下优化营商环境、扩大国内需求所面临的问题和挑战，最后提出优化营商环境、扩大国内需求的政策建议。

二、以优化营商环境扩大内需的主要举措

党的十八大以来，从中央到各地方、各部门坚定不移地进行全面深化改革，激发市场活力、增强内生动力、释放内需潜力，推动市场化、法治化、国际化营商环境建设不断取得成效。

（一）中央对优化营商环境的总体部署

优化营商环境是深化改革、扩大开放的重要内容。建设经济功能区、发展区域经济、培育国际竞争优势的政策中较早地出现了“营商环境”的提法。20xx年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“建设法治化营商环境”。同年，中国（xx）自由贸易试验区正式成立，与此后在多地设立的自由贸易试验区一起，成为推动营商环境改善的制度创新高地。20xx年，在中央财经领导小组第十六次会议上发表重要讲话，强调“营造稳定公平透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制”。20xx年，国务院全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上指出，深化“放管服”改革，加快打造“市场化、法治化、国际化”营商环境。由此，优化营商环境目标与原则更加明确。

近年来，优化营商环境工作在党中央、国务院的统筹协调与督促推动下得到不断推进，并成为扩大国内需求、构建新发展格局的重要方面。20xx年，“国务院推进政府职能转变和‘放管服’改革协调小组”作为国务院议事协调机构成立，下设“优化营商环境组”，负责从放权、监管、服务等方面入手优化营商环境。同时，《国务院办公厅关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》（国办发〔20xx〕xxx号）、《国务院办公厅关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》（国办发〔20xx〕xx号）、《国务院办公厅关于进一步优化营商环境降低市场主体制度性交易成本的意见》（国办发〔2022〕xx号）等具体政策文件先后出台，针对营商环境中存在的突出问题和短板弱项，从降低门槛、优化服务、提升便利、规范收费、完善监管等方面连续提出了具体的优化意见。

在国家的鼓励和支持下，各地区、各部门结合实际情况，在法治框架内积极探索优化营商环境具体措施，其中形成的诸多经验被推广、复制和借鉴。20xx年，国务院办公厅通报了部分地方优化营商环境的典型做法（国办函〔20xx〕xx号）。20xx年，《国务院办公厅关于做好优化营商环境改革举措复制推广借鉴工作的通知》进一步提出在全国复制推广或借鉴xx、xx两地的改革举措。

20xx年，《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》（国发〔20xx〕xx号）印发，首批选择xx、xx、xx、xx、xx和xxx个城市开展营商环境创新试点。根据试点城市形成的经验，2022年印发的《国务院办公厅关于复制推广营商环境创新试点改革举措的通知》（国办发〔2022〕xx号）确定了在全国复制推广的营商环境改革举措。

优化营商环境是一项全局性、持续性的系统工程。党的十八大以来，我国在健全制度规则、保护市场主体、优化市场环境、改善政府行为、强化法治保障等多个方面出台措施、落实政策，推动营商环境不断改善，在畅通国内循环、扩大国内需求中持续发挥作用。目前，我国已经形成以20xx年施行的《优化营商环境条例》为基础性立法，多项地方性、部门法规规章为支撑的营商环境制度规则与政策体系。这不仅为制度优化、简政放权、投资环境、产权保护、公平竞争、降本增效、监管效能、政务服务、政府采购等多个具体领域营商环境的改善制定了基本原则和实施措施，也对部门间、地区间信息共享与行政协调的基础性条件提出了要求。

（二）地方政府优化营商环境的主要举措

在国家优化营商环境的总体部署下，各地连续出台政策文件提出改进要求与具体方案，推动营商环境迭代升级。根据中央财经领导小组第十六次会议有关xx、xx、xx、xx等特大城市要率先加大营商环境改革力度的要求，xx在20xx年出台了《关于率先行动改革优化营商环境实施方案》（京发〔20xx〕20号）。根据这一实施方案，xx市发改委联合多个部门，围绕办理施工许可、开办企业、纳税、获得电力、跨境贸易、获得信贷和登记财产等重点领域和关键环节，制定了x个主要政策文件及多项配套措施。这些措施在20xx年x月集中公布，后来也被称为首都优化营商环境“x＋Ｎ”一揽子政策x.x版。20xx年，《xx市进一步优化营商环境行动计划（20xx年—20xx年）》出台。20xx年x月，xx市发布“x＋Ｎ”x.x版；同年xx月，又继续推出新一轮改革政策“x.x版”。20xx年，《xx市进一步优化营商环境更好服务市场主体实施方案》（x政办发〔20xx〕xx号）发布，成为首都营商环境政策“x.x版”。在被国务院列为营商环境创新试点城市以后，xx市又出台了《xx市培育和激发市场主体活力持续优化营商环境实施方案》（x政办发〔20xx〕xx号）和《xx市营商环境创新试点工作实施方案》（x政发〔2022〕x号），推出“创新＋活力”的“x＋x”x.x版改革。各版本相比，改革措施不断增加，x.x版～x.x版分别为xx项、xxx项、xxx项、xxx项和xxx项。其中，x.x版主要根据营商环境评价要求，针对企业办事流程，重点采取减环节、减时间、减成本的措施。x.x版是x.x版的扩展深化，强调“减流程、优服务、降成本、强监管”。x.x版在综合窗口建设、事中事后监管、“互联网＋政务服务”等方面寻求突破，涉及更深层次的制度改革。x.x版的系统性、整体性更强，改革内容更加注重政府层级间、部门间的协同配合。x.x版改革的领域更宽、范围更广、力度更强，并包含多项创新试点内容，在办事便捷方面增加了更多“全市通办”“跨省通办”“全程网办”的事项，同时也强调审批、监管等政府履职服务的水平提升。

xx优化营商环境的政策措施也在持续升级。20xx年，《xx市着力优化营商环境加快构建开放型经济新体制行动方案》出台，提出了xx项改革任务，被称为“xx优化营商环境x.x版”。

20xx年x月，作为x.x版的《xx市进一步优化营商环境实施计划》发布，在简化程序、压缩材料及审批时间等方面提出了具体要求。20xx年，《xx市全面深化国际一流营商环境建设实施方案》，即x.x版方案出台，提出全面打响“一网通办”政务服务品牌，提升在世界银行与国家两个营商环境评价中的表现，并加强保护和激发市场主体活力的多项制度供给，形成了“x＋x＋Ｘ”框架设计。

20xx年x月，xx发布优化营商环境x.x版方案《xx市加强改革系统集成持续深化国际一流营商环境建设行动方案》，提出xx项任务xxx条举措，继续深化、细化、系统化各领域改革，加强地方事权系统集成，提升企业感受度。xxxx年底，《xx市营商环境创新试点实施方案》（x府发〔xxxx〕xx号）印发，提出xx个方面xxx项改革举措。在全方位优化营商环境、提升政务服务的过程中，大数据深度赋能成为政策创新的重要基础。

xx、xx位于改革开放前沿地区，优化营商环境一直受到重视。20xx年以来，两地营商环境改革措施也经历了由x.x版到x.x版的不断迭代升级。其中，xx将x轮改革的主题分别确定为“简政放权”“指标攻坚”“流程再造”“绣花功夫”“激发活力”，xx则将改革分为“搭框架”“夯基础”“补短板”“促提升”“抓试点”x个阶段。

与此同时，xx省开展“最多跑一次”改革，xx省xx市打造“不见面审批”品牌、推广“无纸化”服务，xx省xx市在高新区推出“首证通”行政审批改革，xx市推行“一体式集成审批”……全国各地争创一流营商环境的氛围逐渐形成。20xx年以来，各地出台的以优化营商环境为目的推进改革创新的政策文件数量明显增加。各地在比较学习的过程中探索创新，优化营商环境成为地方政府主动作为、扩大需求，推动经济发展的重要举措。

综合各地方政府出台的优化营商环境举措，其内容主要可以分为五个方面。一是“优化流程”。其中，既包括精简不必要的事项，也包括诸如“串联审批改并联审批”等通过改变流程节约办事时间的方式。二是“提升效能”。推行“双随机、一公开”现场监督，合并办事窗口、建立综合服务平台，采用线上与线下相结合的办事方式，以及一些地区推行的“x×xx小时”政务随时办等，都是增强履职能力、提升服务效率的有效举措。三是“变革制度”。推行承诺告知制度，在精简事前审批事项的同时强化事中事后监管，以及建立行政审批、监督执法公开制度等，都是要通过制度本身的变革，在提升政策透明度、便利市场主体的同时更好发挥政府作用。四是“强化基础”。建立公共信息平台、市场信用体系，打破政府数据信息孤岛、强化数字技术赋能等，是优化营商环境的重要基础。五是“创新应用”。近年来各地形成了“无人干预自动审批”“供地即开工、竣工即投产”“准入即准营”等多项营商环境领域的政策创新成果，这些都是将改革成果应用于服务市场主体的实践之中而得到的。

三、各地区营商环境现状及比较

在持续优化营商环境的过程中，各地区出台措施、完善制度、对标先进，推动市场环境、法治环境、政务服务、监督执法等各领域不断改善，为构建新发展格局提供了有力支撑。

（一）营商环境立法比较

国务院制定的《优化营商环境条例》是我国优化营商环境方面的综合性立法，其中总结了近年来各地区、各部门的大量做法与经验，具有全局性、系统性和权威性。与此同时，各地也结合自身实际，制定了地方性条例或实施办法（以下简称“地方性条例”）。截至2023年x月，全国除港澳台以外的xx个省级行政区中，有xx个制定了地方性优化营商环境条例、x个制定了《实施〈优化营商环境〉办法》。其中，有x个还对已经出台的地方性优化营商环境条例进行了修正或修订。

将国务院制定的《优化营商环境条例》与汇总的地方性条例分别进行关键词提取与词频统计，词云图和词频排序位于前xx的高频词分别如图x、表x所示。

可以看到，国务院和地方制定的优化营商环境的法规都大量提及“服务”“市场主体”，体现了这些立法的基本目的。同时，“国家”或“政府”的词频也较高，表明了政府与市场间的关系是营商环境的基本属性。国务院制定的《优化营商环境条例》和地方性条例都涉及了营商环境各主要范畴的原则、方向和具体内容，而从更加具体的文本内容及反映在高频词中的特点来看，前者更多地谈及总体要求，后者更加侧重对具体做法和实现方式的规定。典型地，国务院《优化营商环境条例》要求各地区确定并公开企业开办、公共事业设施接入报装办理时限，xx、xx、xx、xx、xx、xx、xx、xx等地则在出台的地方性条例中对一些行政事务提出了具体的时限。此外，地方性法规中表示强制性要求的“应当”一词出现的频次也相对更多。

各地出台的地方性条例之间也有一定的内容差异。总则部分的内容大致接近，而xx、xx、xx、xx、xx和xx等地根据区域一体化发展的要求提出与其他省市（特别行政区）加强交流合作，协同推进优化营商环境等内容；此外，除了阐述与国务院制定的《优化营商环境条例》第九条类似的市场主体义务以外，不少地区出台的地方性条例还将市场主体所享有的权利做了总体概述。在市场环境方面，xx、xx明确提出超经营范围开展非许可类经营活动不予处罚，xx、xx、xx、xx等对法律文书电子送达方式做出了规定，xx、xx、xx、xx、xx、xx、xx和xx等提及了对企业上市融资给予支持、提供服务等内容。在政务服务方面，xx、xx、xx、xx、xx、xx、xx、xx、xx、xx、xx和xx等都提出在受理审批事项过程中建立健全或探索试行容缺机制；xx、xx、xx、xx、xx、xx和xx等提出拓展省际服务协同，推进“跨省通办”；xx、xx、xx、xx、xx、xx等在优化工程建设项目审批的内容中提出在特定区域范围内由政府组织统一评估，而不再对市场主体单独提出评估要求；xx、xx、xx和xx等提出实现符合条件的企业免于申报、直接享受惠企政策。在法治环境方面，xx、xx、xx、xx、xx、xx、xx、xx、xx、xx等提出依托新技术手段推行开展非现场执法；xx、xx在其出台的地方性条例中明确禁止对行政机关及其工作人员下达或变相下达罚没指标；xx、xx等则对撤销、变更行政决定所带来的赔偿事项做出了较为具体的规定。

（二）营商环境关键指标比较