城市是人口聚集与经济社会发展的核心载体，推进中国式现代化离不开城市的高质量发展。纵观人类文明进程，城市始终承载着重要的功能，工业革命后更是成为经济、社会、文化等要素交汇融合、创新跃迁的中心场所。面对多轮科技革命和产业变革的浪潮，许多全球性城市也曾出现传统产业发展式微、边际投资效益衰减、要素配置效率降低、环境保护与可持续发展要求提升等现实问题。进入21世纪，众多全球先导城市出现新一轮转型热潮，通过经济转型、文化振兴、生态提升和制度创新，以最大程度释放和培育新的增长潜力已迫在眉睫。

改革开放以来，中国以平均每年新增城镇人口近1700万的规模及世界平均水平2.6倍的城镇化增速，完成了人类历史上规模最大、速度最快、周期最短的“压缩城镇化”过程。在取得巨大发展成就的同时，中国城市发展也面临着更加严峻的现实困境——传统依赖土地财政的“增量外延”式发展模式难以为继，部分地区经济增长滞缓、空间资源错配、生态环境恶化、历史文脉断裂等问题积累并凸显。D的十八大以来，国家高度重视城市发展和转型工作，2015年中央城市工作会议提出“转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题”，对城市转型变革进行了重要部署。随后，国家系统性推进新型城镇化建设、乡村全面振兴战略、城市更新行动等。D的二十大报告进一步指出，应当“加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。

当前，中国城市发展的内外环境与目标取向发生显著变化。然而，现有针对城市转型发展的研究仍主要围绕经济、社会、和资源等视角展开，缺乏对空间及空间治理的关注。不同于西方城市土地的私有化特性，我国实行城市土地国有制度，政府事实上掌控对空间这一关键资源的配置权，并将空间规划、空间治理作为促进城市经济社会发展的重要工具，由此形成了超越西方城市发展模式的制度性优势。可见，面对高质量发展、中国式现代化等国家战略目标，空间治理对推动城市高质量转型发展具有重要作用。本文将在系统梳理改革开放以来中国城市转型脉络的基础上，聚焦中国城市空间发展的现实困境和主要问题，提出构建与现代化进程相适应的空间治理体系，从而以空间治理创新助力中国城市高质量转型发展。

中国城市转型总体脉络及空间治理的关键作用

改革开放以来中国城市转型脉络及空间供给政策演进。改革开放以来，中国城市在规模和格局上都经历了重大转变：一方面，全国常住人口城镇化率从1978年末的17.92%提升至2023年末的66.16%，城市数量由1978年末的193个增加至2023年末的694个，2023年全国城市建成区面积突破6.4万平方公里，城市的规模集聚效应显著；另一方面，城市综合服务支撑能力及环境品质得到明显改善，2023年地级以上城市一般公共预算本级收入、一般公共预算支出分别占全国的32.3%和39.1%，全国有14个城市的地方一般公共预算收入超过千亿元，城市人居环境、住房保障与服务质量均取得长足进步。简要而言，改革开放后伴随城市发展动力转换和空间利用调整，城市转型经历了四个紧密关联又各具特征的演进阶段。

一是城市动力的市场化转向与土地空间拓展的起步阶段（1978～1992年）。1978年第三次全国城市工作会议呼吁“为逐步把全国城市建设成为适应四个现代化需要的社会主义的现代化城市而奋斗”，为中国城市发展的有序恢复奠定了坚实基础。此阶段，城市发展动力逐步摆脱对计划经济时期国家工业化体系的路径依赖，日益转向市场化、开放化的要素配置。在土地空间演化方面，不仅用地规模得以增长，更突破计划经济时期国家工业基地等有限的节点城市，依托乡镇经济催生出广大中小城市。在空间治理应变方面，有序放开城市土地空间资源配置路径，陆续颁布《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等相关法规条例，从制度设计和供给规则调整方面为土地要素市场化配置提供关键支撑。

二是城市动力的全球化链接与土地空间拓展的加速阶段（1993～2011年）。在冷战结束、全球化兴起，特别是2001年中国加入世界贸易组织后，中国城市发展受到全球产业资源配置和国内市场化需求的叠加驱动。在土地空间演化方面，此前“控制大城市规模，重点发展小城镇”的城市发展方针发生转变，全国各地开发区、新城新区蓬勃兴起，东部沿海地区更是成为引领中国城市动力输出与空间增长的排头兵。在空间治理应变方面，为控制城市快速扩张、无序发展等现象，国家发布和实施了《国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》《中华人民共和国城乡规划法》等一系列政策与法律，强调严格使用空间规划工具，对当时过热的空间增长现象起到一定的管制作用。

三是城市动力的增值化趋同与土地空间拓展的调整阶段（2012～2021年）。2008年全球金融危机后，对外，中国“制造大国＋贸易大国”模式面临一定挑战；对内，部分地区生态环境紧约束、城市发展动力不足等问题逐渐暴露出来。在土地空间演化方面，中国城市迅速演化出投资撬动空间价值增值的新路径，城市土地空间快速扩张、房地产比重显著提升；在空间治理应变方面，2013年中央城镇化工作会议、2015年中央城市工作会议提出“解决好人的问题是推进新型城镇化的关键”以及“五大统筹”等要求，并在空间治理方面着手推动空间规划体系改革（构建全国统一的国土空间规划体系）。这些举措在一定程度上缓解了高房价、城市病等问题，提升了城市空间治理能力，但仍难以扭转城市发展对“增量扩张”模式的惯性依赖。

四是城市动力的高质量重塑与土地空间发展的重配阶段（2022年至今）。2022年，D的二十大报告提出“加快转变超大特大城市发展方式”，开启城市高质量、内涵式、更新型发展的阶段。在土地空间演化方面，越来越多的先发城市认识到土地空间的文化、生态和治理价值，并转向以存量提质为主要特征的城市空间资源优化配置，但仍有很多关键性问题亟待突破与解决；在空间治理应变方面，“城市更新”行动上升为国家战略并主导新的城市转型实践。

空间治理在中国城市转型过程中的关键作用。自西方“社会空间统一体”理论提出以来，国际学术界已逐步认识到空间在承载、推动城市经济社会发展方面的重要作用，并普遍将空间规划及治理作为促进城市高质量发展与转型的重要政策工具。一方面，城市空间是经济、社会、文化、科技等要素相互作用的物质载体和外在体现，其变化最易为人所感知；另一方面，可以通过用地规模调整、结构优化等城市空间治理手段直观影响各发展要素的集聚与流动，从而对城市转型发展产生正向激励或负向阻碍作用。

然而，西方国家由于土地私有化特性及政府主动调控能力不足，空间规划与治理难以发挥推动城市发展与转型的战略作用。中国实行城市土地国有的制度，政府通过对土地资源的有序投放和调配可直接干预城市发展。这种机制能够确保中国城市发展一旦遭遇新挑战，即可通过空间规划与治理重塑发展路径。可以说，中国城市之所以能够在较长时段内持续增长，很大程度上是因为政府掌握空间这一不断调整城市发展方向且可及时校准的转型工具。因此，不少学者认为，要理解中国城市转型发展，就必须检验城市空间的角色。

总之，空间治理被作为重要的资源配置手段而深度嵌入我国城市转型发展的过程中，其本质是国家通过对空间资源的配置调整，实现城市发展动力转型与能级跃迁。伴随着市场化环境的不断完善，地方政府直接干预经济社会发展的手段减少，而空间资源成为城市政府可以直接干预、有效组织城市发展的重要竞争元素。当经济社会发展的外部环境和内在要素发生显著变化时，地方政府往往可以通过空间治理的主动介入缓解城市空间利用的滞后性，推动城市空间利用与发展转型“相向而行”。

转型背景下中国城市空间发展的问题与挑战

在创造举世瞩目“增长奇迹”的同时，中国城市发展也积累了一些深层次的空间结构性问题。一方面，受全球化退潮、国际环境恶化、产业链供应链压缩、全球减碳减排等影响，加之资源约束、人口老龄化、消费不足、内需调整与产业链升级等国内环境因素，空间增量扩张已不再是城市发展的主要特征；另一方面，传统土地空间资本投入-增值的“无限循环”被打破，以土地财政与债务扩张为特征的经济增长模式难以为继。当前，中国城市处在新一轮转型发展的关键节点，城市空间利用及其治理模式面临着较大的转型压力。总体而言，中国城市空间发展模式、治理体系与新时代转型发展需求之间存在着部分脱节，主要表现为以下几个方面。

空间发展规律把握存在偏差。过去一段时间，我们将城市“规模扩张”等同于“发展进步”。在经济高速增长、城镇化快速发展时期，全国建设用地供应量居高不下，2010年新增建设用地40万公顷，2011年增至58.8万公顷，此后经常出现每年70万公顷左右的供应规模。有的地方政府将城市空间资源作为支撑“增长主义”体系运转的重要载体，以提升城市发展竞争能力。各种融资平台的成立对地方政府不断增持土地资产提供支持，并通过“土地财政”使土地空间实现资本运作。据统计，2009年全国土地出让收入为1.4万亿元（相当于国内生产总值的4.1%），2021年达8.7万亿元（相当于国内生产总值的7.6%），虽然随后土地市场下行，但2023年仍有5.8万亿元（相当于国内生产总值的5.3%）。