站在中国“十四五”收官之年，回望过去五年，中国的能源发展正坚定地朝着安全高效、清洁绿色的方向转型。能源是社会经济发展的重要物质基础。第一次工业革命中，人类学会燃烧煤炭产生蒸汽，带动机器生产；第二次工业革命中，电力和石油的应用，点亮了无数个漆黑的夜晚。这些化石能源，曾是驱动社会生产力的高效动力，但亦是让全球气候变化陷入不可逆风险的来源。与以往不同，过去五年间，减少二氧化碳排放的逻辑迅速而深度地嵌入到了中国构建能源供给和消费的逻辑之中，并且重塑了多个产业链。这既是中国应对全球气候变化的主动担当，也是抢抓新一轮科技和产业变革机遇的迫切需求。尽管中国能源转型进程明显提速，但也并非坦途。其中最常被提及的困难，莫过于能源安全、经济、清洁的“不可能三角”。怎样从不可能到可能，答案并不简单：中国在关键技术突破上的空前投入、市场化改革的程度越发深入、产业体系和基础设施更加完备健全等。面向下一个五年，当“先立后破”成为处理转型节奏的关键原则，中国将以前所未有的新型能源体系支撑经济高质量发展。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“十四五”时期的经济社会发展主要目标包括：能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高，单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放，相比2020年，分别降低13.5%、18%。距离“十四五”规划收官不到半年，上述主要目标完成进度如何？国家发展和改革委员会（下称“国家发改委”）公布的最新数据显示，“十四五”前四年，我国能耗强度累计降低11.6%，是全球能耗强度降低最快的国家之一。2024年全国重点耗能工业企业单位综合能耗下降明显。煤炭消费占能源消费总量的比重比2020年下降3.7个百分点。全国公共机构单位建筑面积能耗、人均综合能耗分别比2020年降低4%、5.1%。单位国内生产总值能耗又称能耗强度，是指单位国内生产总值所需消耗的能源。它是衡量能源资源利用效率的关键指标，也在一定程度上代表了经济发展的质量效益。中国能源研究会能源政策研究室主任林卫斌对第一财经记者表示，“十四五”期间，能耗强度指标的统计核算口径分为两种，一是按照传统的核算方式，即统计所有形式的能源消费，二是扣除了原料用能和非化石能源消费量，也就是说能源消费总量的统计口径仅涵盖化石燃料。目前中国的节能减碳约束性指标以第二种统计核算口径进行考核。这既符合发展清洁能源的政策趋势，也增强了各地如期完成任务目标的信心。“从现有完成进度来看，实现13.5%的能耗强度下降目标的可能性非常高。”林卫斌说。这折射出了“十四五”期间的一项政策重要变化：中国正处在从能耗双控向碳排放双控转变的关键时期。“十三五”期间，为倒逼发展方式转变、加快推进生态文明建设，中国在以往节能工作基础上，建立了能源消费强度和总量双控制度，在全国设定能耗强度降低、能源消费总量目标，并将目标分解到各地区严格考核。在此期间，全国能耗强度大幅下降，能源消费总量增速明显回落。20XX年的中央经济工作会议首次提出“能耗双控向碳排放总量和强度双控转变”，20XX年的政府工作报告进一步提出“有序推进碳达峰碳中和工作，推动能耗双控向碳排放总量和强度双控转变”；D的二十届三中全会对“建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制”进行部署。至此，“能耗双控向碳排放双控全面转型”在全国层面进入了落地实施阶段。中国能源研究会可再生能源专业委员会副秘书长王卫权对第一财经记者表示，能耗双控和碳排放双控最大的区别在于，清洁能源能否得到“豁免”。“过去一些制造业企业遭遇限产限电，背后是‘眉毛胡子一把抓’：无论企业用的是清洁能源还是化石能源，无一例外受到了用能约束，这既影响了正常的生产生活，也与支持可再生能源发展的目标相悖。因此，向碳排放双控全面转变将有效化解部分企业和地方的用能困境。”王卫权称。国务院办公厅印发的《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》提出，“十五五”时期，中国将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标，开展碳排放总量核算工作，不再将能耗强度作为约束性指标。
“十四五”期间，聚焦能源转型的目标和方式，中国主流话语体系中出现了多个创新概念，但无论是新型电力系统、新型能源体系还是其他提法，以新能源为供给侧主体是其中的核心内涵。从现实情况来看，中国新能源产业过去4年大规模发展，实现阶段性目标底气十足。《“十四五”现代能源体系规划》提出，到2025年，非化石能源消费比重提高到20%左右，非化石能源发电量比重达到39%左右。国家统计局能源统计司司长胡汉舟此前撰文表示，初步测算，2024年非化石能源占能源消费总量比重较上年提高1.8个百分点。生态环境部发布的《中国应对气候变化的政策与行动2024年度报告》显示，20XX年中国非化石能源占能源消费总量比重为17.9%。这意味着，2024年非化石能源消费量占比预计
为19.7%。关于另一项指标，2025年政府工作报告则在工作回顾中明确提出，去年推进新能源开发利用，非化石能源发电量占总发电量的比重接近40%。可以看出，上述两个目标即将在今年顺利完成几无悬念。同时，新能源建设的部分指标甚至“超前”“超额”完成，比如装机规模。国家能源局数据显示，2024年7月全国风电光伏装机规模达到12.06亿千瓦，提前六年兑现了中国在气候雄心大会上的“到2030年中国风电光伏总装机容量达到12亿千瓦以上”的承诺，历史性地超过煤电装机规模。水电水利规划设计总院发布的《中国可再生能源发展报告》显示，预计2025年风电光伏发电装机还将新增2.8亿千瓦。随之而来的挑战也不容小觑。新能源大规模发展和电力负荷特性变化，让能源电力系统运行面临更多不确定性，亟须增强系统灵活调节能力，不断提升能源系统安全运行和抵御风险的能力。中国社会科学研究院工业经济研究所研究员冯永晟对第一财经记者表示，这个过程中涉及经济与安全的平衡问题。当更大规模的风电光伏等新能源接入电网以后，由于现有预测水平难以消除气象预测偏差和不稳定的特点，仍需提前预留火电、储能等灵活调节资源作为发电备用。如此电力系统成本将持续走高，并最终传导到每个用电主体，我们需要避免其成为经济发展的不能承受之重。“所以接下来要建立新能源的长效发展机制。其中有两个重要抓手，一是推动新能源进入电力市场，二是鼓励更多的新主体、新模式和新业态出现。”冯永晟分析，前者的逻辑在于过去新能源以保价保量的方式进入电网，受到了政策的强大保障，但也损失了效率并带来了系统安全的压力。而电力市场则为新能源和其他各类电源提供了一个公平的交易机制，可以有效提升资源配置的效率。后者包括虚拟电厂、智能微电网等技术的应用，通过协同调度不同类型电源，从而提高新能源的消纳水平。6月26日，国家发改委政策研究室副主任李超在新闻发布会答记者问时表示，随着新能源发电装机比重的提高，对于大规模新能源的高水平消纳，已经成为当前建设新型能源体系的关键。
“十五五”提升空间何在展望下一个五年，它既是新能源全面进入电力市场化的开局，也承载了人们对于新能源超越火电装机规模后持续飞跃的期待。它既是中国基本实现社会主义现代化的关键阶段，也面临着中国承诺实现二氧化碳排放达到峰值的截止期限。厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强对第一财经记者分析，目前新能源电力的波动性问题如何平抑，并没有形成广泛认同的方案，而在今年国家出台政策推动新能源全面入市而引发的上半年“抢装潮”结束后，市场可能会出现短期的投资疲软。考虑到中国经济还将持续增长，以及人工智能和数据中心等新兴产业的电力需求仍有攀升空间，现有的电力供给存在明显缺口，而煤电在短期内仍是最重要的补充手段。国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》提出，到2025年非化石能源消费比重达到20%左右，到2030年非化石能源消费比重达到25%左右，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上，顺利实现2030年前碳达峰目标。“未来五年，非化石能源消费比重只需提高5个百分点。这个目标看似保守，实际上任务并不轻松。一方面，新能源在电力系统中的占比越大，电网的系统性压力就越大，超过了原有的冗余度以后新能源并网消纳的难度将会倍增。另一方面，能源消费的基数越来越大，同样的绝对值下新能源的占比会逐渐下降。因此，实现这个目标还需多方付出努力。”林伯强称。林伯强认为，“十五五”期间，利用让煤电成为新能源的调峰资源的思路可能需要调整，可考虑配置更多电网侧储能，这样可以减轻煤电利用小时数持续下降的收益压力，而电网侧配储也会比发电侧配储的利用效率高得多。“在电网侧配储，就和建高铁的逻辑一样。虽然项目本身可能是亏损的，但因为有了国家投入并且能带来相当可观的正向外部社会效益，这个方案就有了大规模推广的可行性。”针对“十五五”的电力规划，也有专家提出“气候风险”的视角应该予以更高的重视，从应急调度层面上升为系统规划层面。华北电力大学经济与管理学院教授袁家海对第一财经记者表示，过去以常规电源为主、用电负荷平稳增长的电力系统在开展规划时，主要考虑电力电量的供需平衡等约束条件。但“十四五”期间，高热无风、极寒冰冻、持续干旱等极端气候频发引起的电力安全风险事件，给电力规划研究敲响了警钟，在新型电力系统建设过程中，要更加重视气候变化“新常态”、极端事件“新变量”。“在当前气候条件下，平均温度显著上升、平均光照强度增强、总体风速趋于减弱，使得光伏的理论发电能力呈上升趋势，而风电的理论发电能力呈下降趋势；冰川融水减少和区域降水时空分布不均直接影响到水电工程的发电能力和水库管理，可能导致我国西南地区水电年容量系数下降；同时传统火电可能因为持续的高温干旱导致冷却效率下降，从而影响火电发电效率。”袁家海说。他认为，面向“十五五”，高比例“靠天吃饭”的可再生能源使得电力规划不能再采用确定性的优化方法，而是要将气候气象作为电力生产的要素，纳入全新的电力系统气候适应性规划体系中，在标准完善、资源规划、协同部署、机制保障等方面建立适配新型电力系统的气候适应性应对策略，服务于国家能源安全战略。此外，也有观点对五年后即将到来的碳达峰节点表示出了一定担忧。这种观点认为，部分地区或行业可能会在2030年碳达峰目标前盲目突击发展高耗能、高排放项目，将碳达峰前的时间视为“窗口期”，试图抢占未来碳排放空间，这种行为被称作“碳冲锋”。对此，冯永晟认为，经济社会正常的产业发展不能归纳到“碳冲锋”的范畴中，就“两高”这类特殊项目而言，目前它已经成为国家和各省严格管控的对象，盲目突击的可能性并不大。同时，清洁能源占比持续扩大的趋势势不可挡。
“十五五”时期将是我国绿色发展实现战略性跃升的关键阶段。作为中国式现代化建设的重要内容和核心任务，绿色发展不仅被新时代赋予了建设美丽中国的使命，更成为了推动高质量发展的鲜明底色。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长、研究员高世楫接受中国经济时报专访时表示，D的十八大以来，我国生态文明建设从局部治理迈向系统推进，从被动应对转向主动作为，美丽中国建设迈出了重大步伐。按照D的二十大和D的二十届三中全会部署，通过深化生态文明体制改革，“十五五”时期生态环境质量将实现根本性改善，我国也将构建起绿色低碳循环发展的经济体系。这一时期既是我国绿色转型的攻坚期，又是生态文明制度创新的突破期，必将为全球可持续发展贡献中国智慧和中国方案。
中国经济时报：在“十四五”规划实施期间，我国在绿色发展领域取得了显著进展，多项关键指标提前完成。您如何理解“十五五”期间绿色发展理念的地位和作用？
高世楫：“十五五”期间，绿色发展不仅是高质量发展的底色，更是中国式现代化建设的重要内容和核心任务。绿色发展理念在“十五五”规划中的地位和作用怎么强调都不为过。
D的二十大和D的二十届三中全会，为“十五五”期间的生态文明建设提供了战略性引领。其中，D的二十大报告从宏观层面明确了绿色发展的总体方向，D的二十届三中全会为进一步完善生态文明制度作出了重大部署，中共中央、国务院《关于全面推进美丽中国建设的意见》和《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》则进一步细化了生态环境治理和绿色低碳发展的具体路径。这些战略指引和顶层设计为“十五五”期间推动绿色低碳发展提供了根本遵循。
当前，我国生态文明建设正经历从局部治理到系统推进、从被动应对到主动谋划的深刻转变。尽管国际形势复杂多变，但我国推进绿色发展的决心不会动摇。走绿色低碳高质量发展之路，这是实现人与自然和谐共生的内在要求，是中国式现代化的鲜明特征，也是我国对共建清洁美丽世界的巨大贡献。
无论是从“五位一体”的现代化建设总体布局，还是从美丽中国建设的实践需求来看，绿色发展的战略意义都无可争议。“十五五”时期将是中国绿色低碳转型的关键攻坚期，相关政策力度和制度创新有望达到新高度。
中国经济时报：污染防控和“双碳”政策在实际执行中都出现过目标层层分解导致“一刀切”的现象。您认为“十五五”期间应如何优化政策设计，既确保全国“一盘棋”，又激发地方和企业的主动性？
高世楫：“十五五”期间需通过优化顶层设计、完善市场机制和加强法治化，实现全国统筹与激发地方活力的平衡。
政策在地方执行中“一刀切”，本质上是目标分解与实际脱节。类似情况在过去的污染防治工作中已出现过，如在散煤治理过程中，家庭供暖“煤改气”“煤改电”等工程就曾因简单化推进损害了民众利益，进而引发了矛盾。污染治理、能耗双控、“双碳”工作等出现“一刀切”现象，源于没有因地制宜做好顶层设计，也存在地方政府或部门能力不足、责任心不强的原因，这都与中央“实事求是”的要求相悖。
就“双碳”工作而言，“十四五”期间，中共中央、国务院已出台《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》等文件，构建了“双碳”政策体系的“四梁八柱”。“十五五”时期的核心任务是落实这些顶层设计，尤其要贯彻D的二十大提出的“六个必须坚持”方法论，避免政策合成谬误。
未来我们需要从三个方面着手：一是推进全国统一大市场建设，以市场有效竞争激发企业自主减排动力，让绿色转型从“政府压力”转化为“市场活力”。二是政策协同性，即加强碳市场建设与碳排放监管政策的衔接，用好创新政策、产业政策以及绿色金融等政策工具。三是加强法治化，依据D的二十届三中全会“进一步全面深化改革”要求，规范政府与市场关系，强调依法行政，限制行政干预的随意性，切实保障企业权益。
中国经济时报：在“十五五”期间，您认为国家应该如何优化科研资源配置，攻克关键绿色技术难题，引导产学研深度融合，为绿色发展提供强大的技术支撑？
高世楫：“十四五”期间，我国绿色低碳领域实现了技术突破、产品创新和产业发展，风电、光伏、电动车等“新三样”就是典型代表。在“十五五”这个绿色发展的重要时期，打通产学研壁垒、优化科研资源配置，已成为推动绿色创新的核心命题。我们必须进一步完善国家创新体系，让企业真正成为创新主角，并加大国家对基础研究的投入力度，同时完善科技支撑创新的机制，打造“市场牵引、基础支撑、金融护航”的高效创新生态。
创新的本质是用知识创造财富，而企业是创造财富的主体。“十五五”期间应进一步打破制约企业创新的各种约束。要通过改革打破从知识生产、知识扩散，到技术应用、产品开发等各环节存在的约束，包括全面清理行业准入壁垒，特别是破除地方保护主义；完善市场竞争秩序，让有效的市场约束使企业必须把创新作为生存发展的必选项；进一步完善金融体系，特别是发展各类风险投资基金、打通与资本市场的衔接，支持技术领域的创新创业，破解科技成果转化“死亡谷”难题，支持企业做大做强。在推动构建高效的创新生态方面，还有其他许多工作要做。在财政税收方面，通过扩大研发费用加计扣除范围等方式激励企业持续加大研发投入力度。
基础研究要为企业实现原始创新提供更坚实的知识支撑。随着我国越来越多产业进入技术前沿，企业进一步创新就需要原始创新、颠覆性创新，需要企业能运用最新科学发现和技术发明。通过实施“企业出题、科研答题”的新机制，由面临创新瓶颈的行业领先企业牵头提出需要突破的应用基础研究或者基础研究需求，国家定向支持相关领域的基础研究或应用基础研究。同时，在重点实验室布局上要向应用基础研究倾斜。
“十五五”期间将迎来包括绿色技术创新在内的创新“井喷期”。我们要构建高效的创新生态，这个生态就如同生机勃勃的“热带雨林”，有参天大树般的龙头企业，也有灌木丛生的中小微企业，让各类创新主体都能找到生长空间。
中国经济时报：在全球应对气候变化的大背景下，“十五五”期间我国在绿色发展领域将面临更多国际合作与竞争。您认为应制定怎样的国际合作政策，来提升我国在全球绿色发展治理体系中的话语权与影响力？
高世楫：在“十五五”规划这一实现碳达峰目标的关键阶段，中国正以坚定的决心和务实的行动推进绿色低碳转型。得益于技术创新能力的持续提升、全民低碳意识的不断增强，以及“1+N”政策体系的不断完善，中国将如期实现碳达峰。
面对国际气候治理格局的新变化，中国将始终保持战略定力。尽管部分发达国家在气候政策上“反复无常”，中国仍将坚定不移地落实《巴黎协定》，这既是对中华民族永续发展的责任担当，也是对全人类共同未来的庄严承诺。
作为负责任的发展中大国，中国将深入参与并引领全球环境和气候治理。通过“一带一路”绿色发展伙伴关系倡议，中国将与共建国家开展务实合作，因地制宜推进绿色基础设施建设、清洁能源开发和生态保护项目。据统计，中国已与100多个国家和地区开展生态环境合作，为发展中国家提供了可借鉴的绿色发展经验。
指出，生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。未来，中国通过制度型开放，将生态文明建设的“中国方案”转化为全球公共产品，为构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系作出新贡献。
今年是“十四五”规划的收官之年，也是全面深化改革纵深推进之年，在更加错综复杂的国际国内环境下，我国电力工业取得了长足的进展，在最大用电负荷、电源装机规模等方面大幅增长。当前正值“十五五”电力发展规划启动之际，本文系统总结“十四五”电力规划完成情况，分析电力行业发展新趋势、新动向，提出有关“十五五”电力规划的若干思考。
从“十四五”时期电力规划目标的完成情况可以看出，电力发展主要呈现出以下四个特点。
“十五五”时期是我国电力体制改革突破期、新型电力系统建设关键期、“双碳”目标实现攻坚期，我国电力工业发展在硬件设施和软件管理机制上都将发生前所未有的改变，因此“十五五”电力发展将呈现三大特征。
如果按5%的年均增长预测，到2030年全国最大用电负荷将达到20亿千瓦左右，而在保持停电期望指标不进一步上升的前提下，煤电是目前我国最经济最有效的容量提供者，也是电力系统可靠性的提供者。因此“，十五五”期间，煤电装机增长将与电量增长脱钩，而与最大负荷增长线性相关。考虑到网络约束、机组检修等因素，华北、东北、西北、华中、华东、南方六大区域电网火电（含煤电）装机容量应与最大负荷相当，才能保证电力供应整体安全。通过初步测算，按照我国各类型电源的规划装机容量，在考虑其有效容量折算以及系统合理备用后，煤电机组每年需增加7000万千瓦左右才能维持现有电力系统的可靠性。因此，从这一角度来看，未来一段时期，我国煤电装机仍会伴随最大负荷增长而增长。
改革开放以来，我国电力工业取经济性规划关注规划方案的技术经济性，在可靠性规划基础上，以经济性最优为目标，引入经济性规划，考虑用电负荷增长情况、不同类型电源和输电网的新建方案等因素，测算在市场环境下不同技术组合方案的经济效益，将经济性最优的方案作为确定最终电力规划的重要依据。
得了举世瞩目的成就，实现了从追赶到超越的目标，建成了世界上体量最大的单一国别电力系统，为我国经济的跨越式发展提供了可靠的电力保障。面对能源转型，我们与其他国家一样站在了新的起点，不再有任何成功经验可以参考，如何在安全、绿色和经济“不可能三角”中寻求最优解，并不是一个简单的问题，未知的技术路线需要我们做出选择。
电力系统的运行要遵循最基本的物理定律，电力系统的规划也应当从科学系统的角度开展“，水多了加面，面多了加水”注定会造成全社会资源的浪费。身处体制机制的巨变之中，面对运行方式更加复杂的新型电力系统“，十五五”电力规划需要着重考虑以下三方面关键问题。
征程风正劲，笃行向未来。“十五五”电力规划，非高谈之具文也，实乃“定盘星“”指南针”，为我国电力工业锚定前行方向“。十五五”电力规划关乎电力系统的“稳如泰山”和“与时俱进”，与国民经济“源远流长”的可持续发展，更与民众“安居乐业”的美好生活紧密相连。我们有理由相信，向着宏伟目标接续奋进“，十五五”期间，电力行业将以全新姿态，为经济腾飞注入强劲动能，在时代长卷中挥毫泼墨，书写华章。
中国钢铁工业经过多年发展，企业规模逐步发展壮大，钢材品种、规格不断增加，品质大幅提升，已从早期的有没有逐步发展到当前的好不好、绿不绿、智不智，而降成本增效益作为贯穿始终的主线，是企业高质量发展的前提和基础。
伴随着国民经济发展阶段变化及产业结构调整、消费结构升级和国际形势演变，钢铁需求持续减量与供给十分充盈的矛盾愈发明显。面向“十五五”，钢铁企业要在日趋内卷的环境中生存发展，必须抓好极致成本或低成本战略，但这井非是牺牲质量的低成本低价格恶性竞争，而是既要有稳质提质的节流式降本，更要有新质生产力赋能的开源式成本重构，实现降本增效闭环发展。
铁矿石、废钢、焦炭、煤炭是钢铁生产的主要原燃料，其消耗所转移的价值占钢铁企业生产成本70%以上，是成本管控的核心环节。因此，原燃料采购成本降低、科学的物料结构配比与消耗、较低的物流运输成本等，对钢铁企业降本增效至关重要。此外，生产过程精益化管理及产品端附加值提升、服务升级与拓展、品牌强化等也将从末端增值对冲成本增加效益。
“十五五”时期，减量是钢铁行业发展主要特征，市场竞争愈发激烈，钢铁企业要积极拥抱新质生产力，推动成本重构。
推动涵盖原燃料进场自动识别管理、高炉转炉原燃料配比、生产调度智能排产、质量缺陷在线监控、销售策略制定的全过程数字化管理，实现人财物精益高效管理、数智促进合规降本增值。
绿色低碳发展已成为全球发展共识，我国相关产业政策越来越明晰，绿色化已成为钢铁企业发展的“硬约束”，如何化压力为动力，变成本为效益还需要做好以下工作。
当前市场形势下，创新是钢铁降本的关键所在。创新不易，但唯有持续创新才能破解成本、质量的天花板。钢铁企业应重视并加强创新驱动，做好以下工作，助力降本增效。
“十四五”以来，需求持续减量引发供需失衡矛盾加剧，降本增效是企业当前及“十五五”时期内生存发展的重要抓手。传统降本路径已逼近效能边界，贯通全流程的数字化成本重构成为破局关键。
另外，产能治理是疏解钢铁行业周期性困局、实现可持续发展的核心路径。建议钢铁行业全面实施“三减“调控，即减产能装备、减产量、减企业数量，破解高质量发展的瓶颈。一是坚持以产能退出为主，研究制定明确的钢铁产能退出标准，包括环保、技术和经济效益等指标，引导企业及产能退出市场。二是推动钢铁企业减量重组。三是研究推动粗钢产量实施按季调控（按时间调控）新机制，因时因地精准施策安排生产节奏，实现冶炼装备设施的高效率、高效益运行。在产能装备实质性退出前，产量调控仍是关键的政策抓手。
一是D建为文化建设的重要引领。在钢铁产业文化建设中，D建引领发挥着关键作用，众多钢铁企业将D建工作与企业文化建设深度融合，通过加强D建，确保企业在发展过程中始终沿着正确的方向前进。
二是红色文化传承与创新并进。中国钢铁产业在历史积淀的基础上形成了不畏艰难、艰苦奋斗、创新进取的钢铁文化。百年来，无数钢铁英雄为国家建设做出巨大贡献，“孟泰精神”“马万水精神”“攀枝花精神”“铁山精神”“李双良精神”“曾乐精神”曾被原冶金部誉为钢铁行业六大精神，直到今天依旧深刻影响着新一代钢铁人。同时，钢铁产业在文化建设和发展方面也在不断创新，涌现出许多文艺作品。三是文化建设的重要性被普遍认同。
如今，产业竞争已从传统的有形资产转向无形资产，越来越多的钢铁企业意识到文化建设对企业提升竞争力至关重要，开始将文化建设纳入企业战略规划。以中国宝武、首钢、鞍钢、中信泰富特钢、沙钢、荣程集团等为代表的钢铁企业纷纷实施了极具企业特色的文化建设项目。
四是绿色智能文化成为新焦点。在当今钢铁产业发展进程中，绿色智能发展理念已深深扎根，并逐渐演变为一种独特的文化现象。从绿色发展的角度来看，许多钢铁企业大力推行节能减排措施，降低能源消耗和污染物排放。在智能化发展方面，钢铁企业也投入了大量资金，建设了众多智能化示范工程。
一是对文化深层价值认识不足。一些钢铁企业在文化建设过程中，往往注重口号和宣传，忽视了文化的落地和实践。甚至有的企业在文化建设中存在模仿、照搬现象，缺乏创新和特色。另外，文化建设缺乏专业化人才，尚未将新技术、新模式有效融入企业文化体系。
二是文化建设缺乏体系化。总体来看，钢铁产业文化建设缺乏整体性与连贯性，各企业尚未形成统一的文化建设方向与合力。尤其是很多企业在并购重组后，往往面临着文化融合的问题。如何处理好整体利益和局部利益的关系、做出正确的价值选择，是一项艰巨的任务。
三是国内外影响力有待提升。中国钢铁产业在全球市场上占据重要地位，
但钢铁产业文化宣传力和感染力仍不足。国际化发展必然面临一个多种文化共存的复杂环境，文化差异越大，引起的冲突就会越多。
在文化思想的科学指引下，钢铁企业对文化之于企业战略的关键支撑作用有了更深刻、透彻的认知。文化不再是孤立存在的个体，而与企业长期发展战略、转型升级目标实现了深度融合。企业在制订战略规划时，将文化建设全面纳入其中，确保两者相互促进、相辅相成。
数字技术与新媒体的发展为钢铁产业国际化道路提供了更多可能。钢铁企业一方面学习和借鉴其他国家的先进技术和管理经验，另一方面通过提供高质量的产品和优质的服务，将企业文化和理念传递给海外客户。在此过程中，钢铁企业可通过加强与外部媒体、文化机构、网络平台的深度合作，不断拓展传播渠道，持续提升钢铁产业文化的影响力、扩大覆盖面。
新质生产力是以数字技术、知识资本和协作创新为核心驱动，融合智能化、数据化和生态化特征的新型生产力形态。技术创新是文化建设的动力源泉，不仅可以提升钢铁产品的质量和性能，还会形成独特的创新氛围和创新文化。当下，钢铁产业正在形成独特的绿色低碳文化，这种文化会渗透到企业各方面。
在市场竞争日益激烈的今天，钢铁企业要通过提供优质的产品和服务来赢得客户信任。钢铁企业高水平服务体现在对客户需求的精准响应上。企业将通过建立完善的客户服务体系，及时收集和分析客户信息，了解客户需求，为客户提供定制化的解决方案和优质的服务体验，以提升产业文化形象和市场竞争力。
钢铁企业在兼并重组后，文化在新的企业里相互碰撞、交流与融合，如果能够实现有机融合，必然能带来“1+1>2”的社会效益。例如，宝钢和武钢的合并不仅实现了资源优化配置和成本降低，还在文化融合中增强了团队的凝聚力。
一是强化核心价值观建设。钢铁企业要把社会主义核心价值观融入产业文化建设，形成具有鲜明特色的企业文化理念。
二是传承钢铁产业精神。在价值观塑造上，应将创新、敬业、团队合作、奉献、环保及工匠精神等核心价值观融入企业文化体系，通过内部培训、文化墙展示、宣传手册发放等方式，引导员工在日常工作中积极践行。在制度保障方面，要建立健全奖励机制和培训机制，加深员工对产业精神的理解与认同。
三是塑造绿色智能文化理念。在高端化文化转型方面，企业应加大研发投入，形成独特的产品文化；建立健全质量管理体系，增强服务意识。在智能化文化建设方面，企业要加强对智能化技术的研发和应用，提高员工的数字化素养和技能水平，鼓励员工参与智能化生产实践。在绿色化文化氛围营造方面，企业要推广清洁能源技术，鼓励员工参与节能减排、资源循环利用等绿色低碳实践活动。
一是构建和谐的劳动关系。钢铁企业应将员工权益保障作为产业文化发展的核心战略，营造安全健康的工作环境，建立公平合理的薪酬体系，关注员工身心健康；应设立多样化的沟通渠道，收集员工的意见和建议；开展具有文化内涵的团队建设活动，促进文化融合。
二是提升员工素质与凝聚力。钢铁产业文化建设的重要目标之一是提升员工凝聚力，营造和谐积极的工作氛围。企业可通过开展专业技能和思想教育培训，提升员工的综合素质；通过团队建设活动、员工关怀计划等，增强员工的沟通协作能力，增强团队意识和归属感；建立合理的激励机制，鼓励员工参与企业决策。
AI（人工智能）技术为钢铁产业文化的生动呈现提供了多元路径。它能将钢铁产业的历史档案活化，借助挖掘历史档案中的文化基因，搭建可交互的虚
拟文化展厅。此外，在智能设备中植入文化语音交互模块，可以实现技术场景与文化理念的融合。AI技术还能依据员工岗位技能和性格测评数据，生成定制化文化学习路径，促进文化落地。
这要从强化质量与安全管控、提高产品性能和服务水平等方面发力。在强化质量与安全管控方面，钢铁企业应建立严格的质量管控体系，将安全生产管理作为企业管理的核心，加强员工安全培训，更新安全设备，确保生产过程的安全可靠。在提高产品性能方面，钢铁企业应通过优化生产流程，提高生产效率，降低生产成本，在保证产品质量的前提下，为客户提供更具价格优势的产品。在提高服务水平方面，钢铁企业应建立专业、高效的售后服务团队，及时响应客户需求，通过优质的服务提高客户的满意度和忠诚度，提升钢铁产业的整体社会形象与公信力。
第一，提升钢铁产业文化战略地位。钢铁企业要将文化建设纳入核心战略，把钢铁产业文化的传承、传播及创新，全方位渗透到生产管理各环节，让钢铁产业文化成为推动新型工业化的坚实力量。
第二，提升钢铁产品文化附加值。高附加值是钢铁产业高质量发展的重要指标。钢铁产业文化建设要以提升产品附加值为任务，附加值的创造贯穿产品生产及流通的全过程，要依托钢铁产业文化的意识形态属性，构建完善的企业价值体系，对标先进标准体系，推动产品升级。一是文化建设能够强化质量意识，提升产品品质。二是以文化创新促进技术创新，提升产品技术含量，推动技术升级和产品创新。三是通过文化建设塑造品牌形象，提升产品市场认知度。四是以文化管理优化管理流程，提高生产效率。
第三，打造钢铁文化新业态。对内，服务于培养钢铁人才；对外，使大众了解钢铁产业文化，树立钢铁产业新形象。一是加强钢铁产业基础文化设施建设，建设一批精品文化展览馆、纪念馆、博物馆及文化公园、工业研学旅游设施等。二是打造钢铁产业文化旅游区。钢铁企业可采用“工业+旅游”模式，对旧厂区各种设备设施等进行再利用；建设钢铁文化主题公园或园区，设计钢铁吉祥物，打造钢铁产业文化园区。三是推出多元钢铁产业文化产品。钢铁企业可利用自身材料优势，实现从传统钢铁产业向文化创意产业的转型，延伸产业链和价值链。
第四，推动钢铁产业文化创新。深入挖掘钢铁产业文化的时代内涵。一是要塑造新时代典型人物和产品。积极挖掘新时代典型人物，如鞍钢郭明义爱心团队等；扩大典型产品影响，如太钢“手撕钢”产品研发故事等。二是要吸收与借鉴海外优秀钢铁文化。三是要实现内容与形式的双重革新，将优秀钢铁历史文化与现代钢铁产业文化建设相结合。同时，要积极顺应数字化转型的发展趋势，全力打造智慧文化平台，实现文化的精准传播与高效互动。四是要培养钢铁文化高素质人才，弘扬优秀企业家精神，激励人才实践创新。
第五，履行好社会责任。钢铁产业应将企业社会责任文化建设纳入发展战略，强化社会责任意识，推动绿色生产与可持续发展。钢铁企业应以钢铁精神为引领，积极践行环保承诺，提升能源效率，减少碳排放，并通过汇总优秀社会责任报告案例，为全行业提供借鉴。
在钢铁工业“十五五”发展规划中，以文化思想为指导思想和文化遵循，提炼出“创新、融合、智慧、铸魂”和“百炼成钢、智造未来、自强不息、奋发有为、勇于超越、向新向绿、精益求精、金石之坚”的钢铁产业文化精神核心内容。根据钢铁产业文化精神核心内容，要坚定文化自信，传承和弘扬钢铁精神，还要进行创新转化。要促进钢铁产业文化与人民需求相结合，既要关注员工的需求和利益，又要注重与社会的互动和交流。
中国冶金报社牵头，联合重点钢铁企业建立“钢铁产业文化智慧传播平台”，促进钢铁文化圈的形成，提升我国钢铁产业整体形象和国际影响力。
通过智能化手段，智慧传播平台的搭建可以对全产业全面包装、正面宣传、控制舆论发酵，促进钢铁产业文化信息共享，整合钢铁产业文化资源，鼓励钢铁产业内部的文化融合和创新，形成具有产业特色的文化品牌和文化体系，形成文化共同体。另外，还要利用互联网进行国际传播，对影响我国钢铁行业发展的舆论进行及时监督和回击。
在政策体系方面，建议按照“综合推进+分类施策”的思路完成构建。目前，国内有关钢铁产业文化建设的指导性政策文件主要从工业文化建设的要求中延续而来，缺乏在钢铁产业这一垂直领域的针对性体系建设。要通过出台相关纲
领性文件，明确“文化强链”战略定位。统筹产业转型、文化塑造、社会责任三大维度，将文化建设深度嵌入钢铁产业发展的政策体系中。在具备综合推进整个产业文化建设的方向性文件后，还要按照不同领域、不同板块分类施策，制定一整套效率提升政策和落实方案，完善文化政策供给体系。
建议设立“钢铁文化振兴专项资金”，按企业文化投入的一定比例给予补贴，为钢铁产业文化建设设立专项资金。对于积极参与文化建设的钢铁企业，政府可以给予税收减免或财政补贴等优惠政策。同时，通过制定相关政策，引导社会资本参与钢铁产业文化建设，鼓励社会力量投资钢铁文化项目。落实到企业层面，建议钢铁企业设立专门的文化基金，用于支持企业的文化创新、文化人才培养、文化活动策划与执行等方面；投入资金加强文化设施建设，并设立文化创新奖励机制、举办文化活动等。
钢铁产业文化建设要从“顶层设计”转向“基层激活”。面向钢铁产业基层员工推行“文化贡献值”可视化管理，将员工在文化建设中的表现纳入绩效考核体系，与薪酬挂钩。政府应切实督促企业高度重视员工的参与感与满意度。建议将文化建设投入、员工满意度、文化成果产出等纳入评价体系，让评价结果与绿色信贷、项目审批、产业评优挂钩，对表现较好的企业，给予税收优惠和文化补贴。对于管理人员、普通员工和技术员工，企业也要制订不同的激励方案。
评估与监督体系是确保文化建设有效性和持续性的重要环节。建议制定钢铁产业、企业文化建设的目标和评估评选的配套标准。评估标准要公开收集意见、不断修改完善，并公开透明地进行评选。建立文化建设评估报告制度。同时，加强对文化建设资金的监管，确保资金专款专用，提高资金使用效率。到“十五五”末，对相关标准不达标的企业进行整改和建议，并评选出一些具有代表性的钢铁产业文化建设优秀企业，并加以推广，确保产业文化建设得到健康、长足、均衡的发展。
综上所述，文化建设正成为钢铁企业未来破局的“隐形高炉”。它代表着的不仅是更具韧性的组织生态，还是连接历史与未来、平衡效益与责任、融合本土与全球的可持续发展密码。站在“十五五”的新起点上，钢铁产业文化建设在文化思想统领下，一方面继续传承和弘扬钢铁产业的优秀文化基因，让历史长河中沉淀下来的宝贵精神财富在新时代焕发生机与活力；另一方面紧密结合钢铁产业发展趋势，不断创新和丰富文化内涵，将绿色发展理念、数字化转型思维、国际化合作视野等融入钢铁产业文化中，推动钢铁产业文化与时俱进、创新发展。
当前，全球科技竞争加速向制度竞合升级，产业链重构激化人才结构性矛盾，人口转型倒逼人力资本开发模式革新，国际治理变革亟需人才国际化能力突破。“十五五”人才发展规划既要应对人工智能生态重构、老龄化逻辑重塑、出海赛道重划等挑战，又要抢抓新质生产力崛起、区域协同深化、全龄人才红利释放等机遇，需要基于全球科技竞争新格局与中国式现代化建设要求，面向科技革命的最前沿、面向国家战略的最急需、面向制度型开放的最痛点做好谋篇布局，为现代化建设锻造高质量人才支撑体系。
“十五五”时期，我国人才发展面临多重变革叠加，人才规划必须突破传统思维框架，在科技攻坚、范式转换、制度创新、全球布局等维度实现战略性突破，为构建新发展格局筑牢人才底座。
科技变革催生人才战略升级。当前，全球科技创新进入密集活跃期，人工智能、量子科技、生物科技等前沿技术实现多点突破、引发链式变革，正以前所未有的方式改变着全球产业结构、经济形态和人类生活方式。与此同时，科研范式发生重大变化，战略导向、数据驱动成为科技创新的重要方式，如在人工智能的影响下，传统创新模式逐渐转向“数据驱动+场景应用+人才协同”的生态化创新。在人才领域，国际人才竞争也从“资源争夺”演变为制度体系与创新生态的全面较量。我国亟需围绕提升国家创新体系整体效能，超前布局前沿领域，战略性调整人才结构，推进教育科技人才体制机制一体改革，催生更多原创性颠覆性前沿性技术，增强我国科技竞争力引领力，抢占科技制高点，实现全球创新链位势跃升。
人口结构变化重塑人才发展的底层逻辑。我国人口发展正处于转型期，呈现出老龄化、少子化、区域人口增减分化明显等趋势性特征，影响着我国的劳动力结构，进而影响着我国人才红利的释放。这对新时期的人才发展规划提出了新的要求与挑战。“十五五”期间，我们要将人口结构变化从“被动约束”转化为“主动变革动力”，通过科技赋能人才质量跃升、制度创新释放老龄潜能、区域协同优化资源配置，在人口转型期重塑人才发展的底层逻辑，构建新型人才生态，为现代化目标提供人才资源的可持续支撑。
出海战略重构人才生态。出海战略已从企业自主探索逐渐转变为国家参与全球产业竞争与合作的关键抓手。这一战略以技术输出、产业链全球化布局为核心，旨在重构国际规则话语权。人才是出海战略落地的核心要素，人才规划需要强化企业创新主体作用，深度耦合中国企业出海需求，形成“人才国际化能力提升—技术标准输出—产业全球竞争力强化”的闭环。
制定“十五五”人才发展规划，宏观层面的核心要义是应对全球科技人才竞争白热化与人工智能引领的新一轮科技革命，核心目标是形成适应高质量发展的人才发展体系，构建具有国际竞争力的创新体系。这一转变体现在以下关键方向：
任务重心差异。“十四五”侧重通过强化产业支撑、完善服务体系、优化政策环境来集聚人才、建设人才队伍（如造就高水平科学家、工程师，培养急需紧缺专门人才）和推动产才融合赋能产业发展（如集成电路、生物医药、新材料等产业链补短板，攻坚“卡脖子”等难题），而“十五五”更强调通过人才工作的国际化、智能化、社会化、个性化在全球价值链、人才链中构筑竞争优势。
目标维度差异。“十五五”期间，人才工作将从“追赶型”人才规模扩张和补短板的人才培养转向引领型人才质量突破，聚焦原始创新、产业引领与标准制定权，实现从人力资本积累向智力资本裂变的跃迁，为我国在全球创新版图中从跟跑转向领跑提供核心支撑。
政策工具差异。“十五五”期间，人才工作将从“政策优惠”转向“生态构建”，从政府强力主导转为通过市场化机制优化资源配置。更加注重市场规则，通过市场化机制激活人才资源配置效率，真正实现政府角色从“主导者”向“规则设计者+平台搭建者”转变。
国际角色差异。“十五五”期间，人才工作需要助力中国从全球科技治理的“追随者”转变为“领航者”，从“参与者”升级为“规则共建者”。宏观层面将通过深度提升规则共建能力、构建区域协同网络等方式参与全球科技治理（如AI伦理、数据跨境流动规则）。这一转型不仅需要技术硬实力突破，更依赖于制度软实力输出。实现这一转型的关键在于国际化人才的培养与储备，最终形成“中国标准—全球应用—人才反哺”的良性循环。
“十五五”期间，各地谋划新一轮人才发展规划需立足新发展格局，以系统性思维构建“全要素协同、全链条贯通、全周期覆盖”的人才发展新体系，形成“区域联动、产才融合、全龄开发、国际竞争”的人才发展新格局，为现代化建设提供持久动力和战略支撑。
区域人才规划协同化。在某一地理区域内，通过整合各方资源、政策和行动，实现人才发展的协同效应，破除地方保护主义，减少区域封锁，从而提升区域整体竞争力和可持续发展能力。各地在人才规划上需加强协同，不能仅靠优惠政策吸引人才，要从全国和区域整体发展需求出发，统一规划人才布局。不仅京津冀、长三角、大湾区、环渤海、成渝双城经济圈等，各地也需要进一步强化区域人才协同发展意识，与周边地区共同创新跨区域人才流动与共享机制，形成人才协同发展格局。
产业人才规划精准化。随着全国统一大市场的建设与公平竞争法的实施，过去单纯靠政策突破进行招商引资的做法将逐渐取消，各地自身产业特色与优势在人才吸引力中将占更大的分量，这要求人才规划紧密结合当地特色产业，精准培育和引进符合产业创新方向的人才。各地也能依据产业需求吸纳最合适的人才，优化人才布局。以新能源汽车产业为例，广东凭借完备的电子产业供应链和强大的研发能力，吸引电池研发、智能驾驶算法等高端人才；而江苏在汽车零部件制造领域底蕴深厚，吸引大量机械制造、工艺设计等人才投身相关配套产业。这种人才的合理分布，既避免了人才过度集中于少数发达地区，又推动了各地区产业与人才协同发展。
创新生态建设战略化。杭州“六小龙”的横空出世充分说明一个城市的创新生态对提升城市竞争力至关重要。这将会促使各地更加重视创新生态建设，通过普惠式的人才政策、链条式的人才布局，把创新生态建设提升到新的战略高度来谋划。
人才投资市场化。对人才和创业团队的扶持将从政府投资为主，转向以市场化投资为主，政府引导和市场主导共同发力，更多地依靠天使投资、科创小基金、产业基金等耐心资本进行市场化投资与扶持。凭借市场化基金敏锐的市场洞察力，更精准地识别具有潜力的人才项目。通过市场化的投资运作，为人才项目提供更为灵活、高效且适配市场需求的资源支持，助力人才项目在市场竞争中脱颖而出。
人才引育国际化。“十五五”时期是国际格局重大调整期，是我国崛起发展的关键期，也是世界大国利益博弈的阵痛期。我国将保持战略定力，实施更加开放的政策，在全球范围内优化配置资源，尽力开拓新市场。这就需要引进和培养具备战略眼光与国际视野的各类国际化人才，如主导国际标准制定的复合型人才，具备跨文化协作、资源整合及风险管控能力的运营人才等。在人才发展规划中，应对引进、培育国际化人才进行合理规划。
人才开发全龄化。我国正面临人口老龄化加速、青年劳动力结构性短缺等挑战，破除年龄歧视、构建全龄化人才开发体系将成为释放人才红利的关键抓手。需通过制度创新、教育重构、场景赋能，激活人才潜能，形成“终身学习—动态适配—价值再造”的闭环生态。人才开发全龄化不仅是人口结构转型的应对之策，更是经济高质量发展的必然选择。通过制度破壁激活存量、教育重构培育增量、数字赋能提升质量，构建起“青年敢闯、中年能扛、老年善传”的人才新生态，为现代化建设提供可持续的人力资本支撑。
从产业来看，新旧动能转换是指在特定发展阶段，在新的发展环境和条件下，通过优化提升和完善市场需求、产业技术、产业组织等产业支撑体系和发展生态，加快产业结构优化和产业升级，推动产业向更高生产率和更具市场潜力方向演变，促进经济向更高水平增长的过程。在这一概念框架下，新旧动能转换主要包含两大路径：一是产业结构优化，强调支柱产业更替对经济增长的驱动作用；二是产业升级，即传统产业的改造升级，推动产业以更小的投入获得更大的产值规模和收益。
产业新旧动能转换的支撑体系，即直接影响产业结构优化和产业升级的因素，主要包括三个方面。一是市场需求。由于我国很多产业较为依赖外需市场，“十五五”期间，面对世界百年未有之大变局，市场需求将对我国产业新旧动能转换产生巨大影响，我国迫切需要培育出新的市场需求以取代传统的市场需求，为产业新旧动能转换提供市场空间。二是产业技术。技术是经济增长的核心因素，是推动产业新旧动能转换的引擎和动力，是影响产业新旧动能转换的重要力量。三是产业组织。产业组织是新旧动能转换的具体实体，不同规模和性质的企业各具优势，在产业发展中发挥着不同作用，推动产业新旧动能转换的关键是要推动形成各类企业有机结合、相互促进的产业组织。此外，特别需要说明的是，制度政策和开放合作等发展生态相关因素也会通过作用于市场需求、产业技术和产业组织等支撑体系，进而给产业结构优化和产业升级带来重要影响。
第一，全球产业链创新链再平衡、弱循环共存。一方面，大国博弈推动全球产业创新循环寻求新的平衡，全球产业链供应链创新链脱钩断链风险增加。另一方面，全球化呈现出弱循环特征，东西方主要大国依靠“中间地带”实现全球供应链间接循环。
第二，新科技革命呈现“多点爆发、加速迭代”趋势。一方面，新一轮科技革命正加速演进，智能革命、能源革命等呈现出多技术、多赛道、多点突破、群体迸发等特征。另一方面，新技术新应用加速迭代，大规模复制创新难以为继。
第三，全球减碳虽有曲折但大势所趋、目标清晰。从全球看，20XX年，国际社会达成了气候变化《巴黎协定》，确立了全球温控长期目标，世界各国也相继提出了“碳中和”目标。从国内看，“十五五”时期，我国需完成“碳达峰”目标，部分行业还将逐步迈入“碳中和”之路。
第四，我国工业化和城镇化仍有空间但增速明显放缓。从工业化来看，根据钱纳里模型判断，我国已处于工业化后期阶段。由于我国工业化根基不牢，产业核心技术和关键零部件技术缺乏，产业发展质量和效益有待进一步提高，我国将在很长一段时间处于工业化后期阶段，工业化速度将大幅放缓。从城镇化来看，“十五五”时期我国常住人口城镇化率有望突破70%，进入城镇化后期阶段。在城镇化发展的中后期，城镇化率增幅呈现前高后低的态势，我国城镇化速度大幅放缓。
第五，我国居民收入和老龄化显现“慢富快老”特征。一方面，我国向高收入国家逐步靠近，但居民收入水平提升已大幅放缓。另一方面，我国快速进入深度老龄化社会，老龄化的速度快、规模大、程度深。“十五五”时期我国将进入中度老龄化向重度老龄化的过渡期，老龄化增速大幅提升。
首先，产业结构优化与产业升级缓慢滞后，我国新旧动能转换路径不畅。一方面，我国产业结构优化还有较大提升空间。传统支柱产业动能难以为继，亟须培育新的支柱产业。从制造业来看，我国轻工纺织在20XX年营业收入达峰后已进入下行周期，而化工、电子信息、机械、冶金四大产业在20XX—20XX年期间营业收入增速明显放缓，机械和冶金甚至出现负增长。中高技术制造业培育还有待加强，对经济增长的支撑作用还有待提升。另一方面，我国产业升级还较为滞后。产业产品质量品牌供给不优，产业链环节附加值不高，产业数智化、绿色化发展水平较低。
其次，内外部因素并存挤压产业需求，我国新旧动能转换空间不足。从外需来看，发达国家实施再工业化对我国制造业形成挤压，特别是近年来，西方国家为实现产业链供应链安全战略，以市场需求为牵引，加快推动近岸制造和友岸制造替代中国产业链供应链，导致我国对发达国家出口锐减。从内需来看，我国大宗原材料等重化产品和一般工业品需求普遍将达到物理峰值，很难再有较大增长空间。同时，在必需品消费之外，由于我国居民可支配收入占GDP比重较低，而政府支出模式仍停留在投资驱动型，国内需求中消费所占比重仍较低，居民需求结构升级受到较大限制，相应制约产业结构升级。
再次，产业技术对外依赖仍较大，我国新旧动能转换根基不稳。由于历史的原因，我国产业基础能力发展相对滞后，核心技术和关键零部件严重依赖进口。在大国博弈日益严峻的背景下，可能会导致我国产业新旧动能转换底座根基不稳。而从国内创新来看，过去几十年里我国创新能力大幅提升，但科技创新与产业创新融合不足，对产业发展支撑有限。
最后，民企活力不足等产业组织问题凸显，我国新旧动能转换主体不强。产业组织是产业新旧动能转换的具体实体，但当前我国面临民营企业活力不足、头部企业不强、传统优势产业集中度不高等问题，主体不强严重制约我国新旧动能转换。一是民营企业活力受到较大程度抑制。近些年来，由于中美贸易摩擦、新冠疫情冲击，民营企业发展较为困难，不确定性也导致企业发展信心不足，发展活力严重受制。二是企业创新活力不足。根据胡润研究院发布的《全球独角兽榜》，20XX—20XX年中国独角兽企业数量的全球占比呈下降趋势，减少了18.48个百分点，而美国呈上升趋势，增加了6.84个百分点。三是企业不大不强问题突出。20XX年，我国有142家企业入选2023年《财富》世界500强，占比28.4%，尽管比美国多6家，但这些企业平均创造的利润为XX亿美元，不到美国上榜企业（XX亿美元）的50%。
坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，按照“先立后破、安全发展，自立自强、创新发展，内外联动、开放发展，以新带旧、融合发展”的原则，以推动中国式现代化为根本目标，以经济高质量发展为首要任务，以发展新质生产力为牵引，以培育释放新动能、改造升级传统动能和夯实发展动能安全根基为主线，统筹深化供给侧结构性改革和着力扩大有效需求，统筹发挥超大规模市场优势和强大生产能力优势，统筹国内国际两个市场、两种资源，以产业结构优化和产业升级为转换路径，聚焦高技术制造业和服务业领域，牢牢抓住生产性服务业和生活性服务业两个十万亿元级产业增量，以新支柱产业培育壮大为重要抓手，培育发展一批万亿元级新兴产业，赋能一批传统产业，向新产品、高附加值环节、绿色化数智化和创新要素组合要动能，协同推进市场需求拓展转换、产业技术迭代转换、产业组织提升转换，将服务业发展需求潜力、国内消费市场潜力和对新兴国家出口潜力转化为发展新动能，促进国内产业技术创新体系重构和产业技术国际合作格局重塑，提升中小民营企业活力和大型企业国际竞争力，有效构建和激发“十五五”时期我国经济发展强劲动能。
第一，加快产业结构优化，聚焦高技术制造业和服务业领域培育壮大新支柱产业。顺应智能革命、能源革命、生物革命，响应全国乃至全球绿色低碳发展需求，加快产业结构优化，打造一批代表前沿技术方向、最具市场潜力空间的新支柱产业。瞄准高技术制造业和服务业领域，加大力度培育壮大新能源、新能源汽车、生物制造、新一代人工智能、生命健康和文化创意等新支柱产业，不断提升产业规模和产业国际竞争力，促进新支柱产业从有到大、从大到强。以培育打造新质生产力为主线，聚焦低空经济、商业航天、新兴氢能等产业领域，加快培育发展战略性新兴产业，前瞻布局一批具有发展前景的未来产业，梯度培育接续支柱产业。
第二，持续推动产业升级，向新产品、高附加值环节、绿色化数智化和创新要素组合要动能。一是推动产品高端化、品牌化发展。提升产品品质，改善供给质量，加快打造品质上乘、国际竞争优势明显的优质品牌。积极参与国际标准和规则制定，在重点产品的安全、环保、性能等国际标准上提升话语权。二是提升产业增加值率。顺应我国要素资源比较优势深刻转变趋势，依托产业链下游终端制造优势，支持和鼓励链主企业联合供应链企业向产业链上游环节延伸，提升制造业中间品产品比重，加大力度提升产业链高附加值环节，加快提升产业链关键环节国产替代水平，着力提升产业增加值率。三是促进产业绿色化数智化发展。贯彻落实绿色发展理念，构建绿色制造体系，建设绿色工厂、打造绿色供应链、扩大绿色企业规模，促进产业企业全流程的绿色发展。逐步推广人机协作模式，打造一批智能制造灯塔工厂，加快工业互联网平台建设及示范应用，推动工业云服务平台建设及示范应用。推动产业供需、产销数字一体化建设，建立柔性高效的制造供应链。四是创新提升要素质量和使用效率。根据产业发展需要，前瞻性培育打造高端要素，提升要素对产业的匹配度。促进数据等高端要素自由流动和开放共享，提升数据等新要素对产业的支撑能力。
第一，市场需求拓展转换：将服务业发展需求潜力、国内消费市场潜力和对新兴国家出口潜力转化为发展新动能。一是推动释放两个十万亿元级增量服务业市场需求。顺应我国发展阶段转变条件下居民对现代服务业消费需求的提升趋势，加强服务标准品牌质量建设，实施生活性服务消费促进行动，释放生活性服务业十万亿元级增量市场。满足制造业对生产性服务业发展需求，持续推动生产性重点领域对内对外开放，加快推动先进制造业和现代服务业融合发展，释放生产性服务业十万亿元级增量市场。二是分类推动释放国内四类人群消费需求。提升对低收入人群的政策兜底水平，创造条件提升低技能人群就业水平，加大对消费倾向较高人群发放消费券力度，释放消费需求。提高个人所得税起征点，加强社会保险和基本社会服务等公共服务建设，不断扩大和夯实中等收入人群比重，推动释放3亿多中等收入人群超万亿元级增量消费。破除制约消费的制度障碍，释放高收入人群每年万亿元级增量消费。顺应我国老龄化发展趋势，积极布局银发经济，有针对性地布局完善匹配性产业，释放3亿老年人口万亿元级增量消费。三是推动释放对新兴国家“曲线出口”等需求。顺应印度、东盟等新兴国家和地区工业化快速发展需求，面向欧美终端市场需求，积极构建“终端环节在东盟等新兴国家、主要供应链环节在中国”的跨境产业链，探索通过东盟等中间地带出口欧美国家的新模式。
第二，产业技术迭代转换：推动国内产业技术创新体系重构和产业技术国际合作格局重塑，构筑发展新动能和夯实发展动能安全根基。一是实施本土创新链成长融合行动。加快重构产业技术创新体系，推动大规模复制跟踪创新向自主创新转变，建立以企业为主体、产学研深度融合的技术创新体系。鼓励发展新型研发机构，大力培育市场化、专业化的创业孵化、技术转移、成果转化等科技中介服务机构，推动建立区域科技大市场，丰富科技金融产品和服务，打通科技成果转化全链条。二是实施全球大规模引智引技引资行动。将引外智外技外资作为融入国际大循环的主要抓手，顺畅政府、民众与发达国家和主要新兴国家的沟通联系，鼓励形成引外智外技外资的良好氛围和竞争机制，鼓励国内创新链机构和产业链企业加大对不同国家和地区的技术创新合作，促进技术来源分散化。三是实施关键核心技术攻关行动。动态跟踪当前对我国产业发展制约较大、影响较大的“卡脖子”技术，纳入重大技术攻关白名单。根据不同关键核心技术特点，分别建立企业主导、政府引导的关键核心技术攻关机制，以产业链下游需求为引领，组织动员各类资源加强关键核心技术攻关，夯实发展动能安全根基。
第三，产业组织提升转换：提升中小民营企业活力和大型企业国际竞争力。
一是实施民营企业培育壮大行动。加快打破垄断和所有制歧视，着力解决民营企业市场准入、公平竞争等问题，推动民营企业和国有企业协同发展，加大对民营企业和中小微企业的支持力度，促进中小民营企业发展壮大。二是实施世界一流企业建设行动。提升链主企业对供应链企业的整合能力和辐射能力，加大培育中国链主企业和“隐形冠军”企业力度，开展世界一流创建示范、管理提升、价值创造和品牌引领等专项行动，促进链主企业和生态主导型企业在更大范围、更宽领域、更深层次参与全球资源配置，加快提升世界一流企业国际竞争力。三是实施传统优势产业集中度提升行动。顺应冶金、化工等部分传统优势产业智能化绿色化改造对规模经济的需求，坚持市场主导、政府引导，建立健全传统优势产业市场准入和退出机制，支持传统优势产业内部兼并重组，加快提升传统优势产业集中度。
随着全球新一轮科技革命和产业变革加速演进，人工智能、无人智能与空天地一体化交通体系深度融合，促使低空经济成为培育新质生产力、推动高质量发展的新引擎。“十五五”时期，这一战略性新兴产业在国家政策大力支持和技术创新的强力推动之下，迎来了前所未有的发展机遇，有望成为我国经济增长的新亮点。低空经济的崛起，既是技术进步的必然结果，更是经济社会高质量发展和培育新质生产力新动能的内在需求。从无人机技术的持续创新，到低空空域管理改革的稳步推进，再到相关应用场景的持续拓展，低空经济呈现出强劲发展势头和广阔发展前景。然而，在低空经济快速发展的过程中，如何在场景应用、技术创新与产业升级之间构建高效的融合机制，低空经济的核心特征在于通过低空飞行活动的拓展，实现多领域、跨行业、跨场景的协同发展，形成一个完善的经济生态系统。成为“十五五”期间推动低空经济高质量、高效益和安全可持续发展，加快培育新质生产力的重要议题。
低空经济是在低空空域内（通常为1000米以下，根据实际需要可延伸至不超过3000米），以民用有人驾驶和无人驾驶航空器为主体，以载人、载货及其他作业等多场景低空飞行活动为牵引，依赖信息化、数字化管理技术赋能，能辐射带动农业、工业、服务业等相关领域融合发展的具有“多领域、跨行业、全链条”等特征的综合经济形态。其核心特征在于通过低空飞行活动的拓展，实现多领域、跨行业、跨场景的协同发展，形成一个完善的经济生态系统。低空经济是创新引领发展新质生产力的典型代表，其关键是以科技创新推动产业创新，以通信、导航、控制、感知和避障等前沿技术和智能无人装备的产品化场景化大规模应用而催生的新产业新模式新动能。发展低空经济在促进经济社会高质量发展、加强社会保障、服务国防战略需求、提升人民美好生活质量等方面的作用日益显著。
近年来，低空经济作为新质生产力的典型代表，受到国内外的广泛关注，迎来了前所未有的发展机遇。主要发达经济体基于通用航天时代构筑的先发优势，在低空经济领域已经形成了较为完整的产业链和成熟的商业模式，其创新能力和竞争力显著提升。美国联邦航空管理局（FAA）通过制定和实施一系列法规和标准，为低空经济的安全、有序发展提供了有力保障。日本通过政府规划、企业参与和技术创新推动低空经济发展，制定了先进空中交通（AAM）发展路线图，明确了2025年和2030年的发展目标。欧盟通过“地平线2020（2014—2020年）”和“地平线欧洲（2021—2027年）”两期计划，孵化出了多个城市空中交通相关的项目和企业。
在我国经济发展的宏大版图中，低空经济这一新兴领域正逐渐崭露头角。当前，我国低空经济已从“试点探索”迈入“关键推进”阶段，但距离“全域协同”的成熟阶段仍有一定距离。中国民航局数据显示，2023年我国低空经济规模突破5000亿元，无人机运营单位总数超过2万家，但区域发展差异显著，核心技术与空域管理仍存短板。2025年全国两会《政府工作报告》明确提出推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展，《民用航空法》修订草案也着重保障低空经济空域需求，从国家战略层面为低空经济发展开辟了广阔空间。各省市纷纷响应，制定并出台了一系列相关政策，积极推动低空经济落地。然而，不同地区政策的侧重点和实施力度存在明显差异，且空域管理复杂、基础设施落后、产业生态不完善等问题仍然存在。
从政策布局来看，我国对低空经济的重视程度不断提升。2021年2月，中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》，首次将“低空经济”概念写入国家规划，明确提出发展交通运输平台经济、枢纽经济、通道经济、低空经济。此后，低空经济在国家政策层面的地位不断提升。2023年12月，中央经济工作会议上将其定位为战略性新兴产业。2024年1月1日，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》正式施行，标志着我国无人机产业进入“有法可依”的规范化发展新阶段。2024年3月，工业和信息化部、科学技术部、财政部、中国民用航空局四部委联合印发《通用航空装备创新应用实施方案（2024—2030）》，提出2027年和2030年两个阶段的主要目标，从增强产业技术创新能力、提升产业链供应链竞争力、深化重点领域示范应用、推动基础支撑体系建设、构建高效融合产业生态等五大领域提出了20项具体任务，为低空经济未来发展提供了明确指引。2024年全国两会，低空经济首次被写入《政府工作报告》，在D的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中，明确发展通用航空和低空经济。2024年12月，国家发展改革委设立低空经济司，统筹规划低空经济的发展。2025年全国两会上，《政府工作报告》再次强调推动低空经济等新兴产业安全健康发展。在地方层面，截至2025年1月，全国约30个省份已经将低空经济纳入省政府工作报告，并出台了一系列支持政策。
当前，低空经济呈现全方位、多维度的发展态势，展现出强劲的增长潜力和广阔的应用前景。全球市场规模快速扩张，技术创新持续推进，无人机和电动垂直起降飞行器（eVTOL）等关键技术不断突破，应用场景不断拓展，涵盖物流配送、农业监测、城市空中交通等多个领域。低空经济的产业链长、辐射面广，涵盖基础设施、航空器制造、运营服务等多个环节，并在国民经济细分的90多个领域内广泛应用。在此背景下，全球多地纷纷加速出台促进低空经济的相关规划，形成了低空经济创新发展的“锦标赛”。以下从市场规模、技术创新、产业链以及国内外探索四个方面，概述低空经济的发展基础与现状。
低空经济作为新质生产力发展的典型代表，正成为推动高质量发展的关键力量。中国低空经济呈现强劲增长势头，中国民用航空局的数据显示，预计到2025年，中国低空经济市场规模将达到XX万亿元，到2035年将达到XX万亿元，
10年复合增长率为8.8%。麦肯锡研究院结合中国超大城市立体交通需求和消费升级潜力，预计中国低空经济市场规模将达到X万亿元～XX亿元，占全球市场的35%～40%。
全球范围内，低空经济同样呈现高速扩张态势。据麦肯锡预测，到2030年全球低空经济市场规模将达XX万亿美元，2035年增至X万亿美元，年均增速超过20%。然而，美国受限于空域管理分散和传统航空业利益纠葛，年增速预计仅维持在10%～15%。
在低空技术创新方面，我国部分技术处于全球第一梯队，低空创投领域热度较高。在飞行器技术领域，无人机和电动垂直起降飞行器（eVTOL）不断创新，多旋翼、复合翼、倾转侧翼等多种技术路线并存，为低空经济的发展提供了多元化的技术支撑。在动力系统方面，我国在高能量密度电池领域取得显著进展，这使得飞行器的续航时间有望大幅延长，进一步拓展了低空经济的应用范围与市场潜力。在无人驾驶技术、智能控制和电动能源技术上，我国技术创新已达到全球领先水平。
与此同时，低空经济应用场景也在不断拓展，涵盖物流配送、农业监测、城市空中交通、应急救援、城市管理、公共安全、环保监测等多个领域。例如，深圳和广州已经开始试点空中出租车服务。预计到2025年，城市空中交通市场规模将突破XX亿元。此外，顺丰、京东、美团等企业也在加速布局无人机末端配送，海南离岛免税品的无人机运输等案例验证了其可行性，并显著降低了物流成本，降幅超过30%。
低空经济的产业链长、辐射面广，涵盖了低空基础设施建设、低空航空器制造、低空运营服务、低空飞行保障四大板块。具体可以细分成上游、中游和下游三个环节，上游主要为构建中游各类低空产品的原材料与核心零部件；中游主要为低空产品的制造、低空飞行、低空保障与综合服务；下游主要为运营和各种应用场景，包括旅游业、物流业、文旅业、巡检业等。目前，低空经济的应用场景已然全面跨越第一、第二、第三产业，并在国民经济细分的90多个领域内有所渗透，随着技术的不断成熟与发展，“低空经济+智慧农业”“低空经济+文旅”等“低空经济+”新模式将不断涌现。
针对低空经济这一新兴的经济形态，其蕴含的巨大潜力和市场前景促使国内外多地纷纷开展尝试。国内已有30多个省份制定了低空经济发展规划，各地低空经济项目密集落地。例如，贵阳贵安建立了低空经济“一图三清单”，储备了低空产业项目133个，涵盖低空装备制造、低空基础设施和配套服务、低空经济创新应用场景等领域，总投资XX亿元。江苏省聚焦超过20家低空经济相关企业，20XX年营收超过73亿元，初步形成涵盖研发、制造、运营全流程的产业链。广东省支持深圳、广州、珠海建设通用航空产业综合示范区，着力打造大湾区低空经济产业高地。上海市发布《上海市低空经济产业高质量发展行动方案（2024—2027年）》，提出到2027年，建立起低空新型航空器研发设计、总装制造、适航检测、商业应用的完整产业体系。
主要发达经济体在低空经济领域已经形成了较为完整的产业链和成熟的商业模式。日本通过政府规划和企业参与推动低空经济的发展。欧洲各国则走协同发展之路，通过合作实现空域资源共享和优化配置。
我国多地积极推进低空空域管理改革，目前初步形成了0—120米主要用于民用消费场景如无人机群表演、航拍；120米—300米主要用于商业使用场景如物流配送、巡航检查；300米—1000米主要用于通航运输场景如空中交通、观光旅游；1000米—3000米主要用于以新能源飞机为载体的更远距离的通航运输场景的工作。整体而言，全国低空经济发展还面临空域资源紧张、各地空域划设执行力度不一、协调性不足，以及低空飞行报批流程较为繁琐等一系列问题。另一方面，低空经济政策法规体系也亟待完善升级。现行法规滞后于技术迭代速度，在安全监管、空域准入等关键领域缺乏统一标准，导致无人机运营、城市空中交通等新兴业态面临合规风险。监管体系有待进一步优化和完善，以提升产业整体发展效能。更需注意的是，现行制度还需构建起安全与发展的动态平衡机制，统筹低空数据安全等监管和引导技术攻关，拓展产业可持续发展空间。
基础设施建设是发展低空经济的关键支撑，但目前我国低空经济基础设施建设相对滞后，不利于低空经济发展潜能的充分释放。从硬件上来讲，最为重要的就是起降机场的建设。根据中国航空器拥有者及驾驶员协会（AOPA）的数据，截至2023年年底，国内颁证通用航空机场数量较少，并且对于重点空域的覆盖并不充分。在垂直起降机场的规划和布局上，我国也仍处于起步阶段。从软件上来讲，我国空域管理系统、低空导航、低空监测等方面亟待加强。低空空域离地面较近，城市地貌复杂、空域情况多变，管理难度大，但由于导航、监测、感知等能力的不足以及各地区规划管理需健全，需建设统一协调、科学有效的空域管理系统，影响了低空经济发展的安全性和秩序性。这也使得高质量产业数据集的系统性缺失尤为突出，城市三维地理信息、空域动态流量等关键数据分散，缺乏统一标准与共享机制，降低了智能航路规划、风险预警等核心技术的研发效率。
此外，产业共性技术平台建设相对滞后，企业难以形成技术协同效应。全行业仍需构建开放式的技术场景化验证体系，低空通信协议、空域数字孪生等战略领域的技术迭代速度落后于国际先进水平，影响了产业整体竞争力的提升。
低空经济应用场景的培育面临三大现实瓶颈：应用领域集中化、战略场景建设滞后、场景开放程度不足。当前发展呈现明显的结构性失衡，大多数市场主体扎堆于物流配送、农业植保等传统领域。在城市立体交通、边境智能巡检等高价值战略性场景仍处于零星试点阶段，跨部门协同的顶层设计还需加强，同时未形成可推广的商业模式，难以满足国家空域资源高效利用的战略需求。
场景开放机制的短板一定程度制约了发展空间。部分地方政府对低空场景开发仍持保守态度，应急救援、生态监测等公共领域的准入规则需要进一步清晰。同时，部门间的制度衔接有待加强，空域使用规则与城市管理标准仍需有效贯通，无人机城市配送、低空医疗救援等跨领域场景长期难以突破局部试验。这种状态一定程度上影响了场景创新迭代，进而影响低空经济形成多层次、多维度的应用生态。
我国低空经济技术创新体系需构建多元化、高效化的研发生态。在技术路线方面，以eVTOL为例，其研发呈现“广而不精”的局面。企业多涉猎多旋翼型、升力+巡航型、矢量推力型三种主流技术路线，但普遍缺乏技术深耕，路线摇摆不定，尚未形成具有国际竞争力的特色技术体系。与此同时，技术创新效率的下降正制约着企业的盈利能力。
当前行业研发投入产出比持续降低，一些企业陷入“引进－落后－再引进”的恶性循环。动力电池能量密度、飞控系统可靠性等关键指标与国际先进水平存在显著差距，导致产品商业化进程缓慢。且盈利模式创新探索滞后于技术创新，大多数企业依赖政府补贴运营，尚未建立起可持续的盈利机制。企业创新能力的不足影响了行业的整体发展。从技术层面看，当前航空电池仅能满足短距离航行需求，长续航技术受能量密度等因素限制有待成熟，企业需要足够的创新突破能力来解决这些问题。此外，颠覆性技术的孵化能力不足也限制了我国低空经济的发展。
低空经济产业生态尚未形成有机联动的协作网络，各环节间的协同效应未能充分释放。目前其产业链条中存在明显的协同壁垒，从核心技术研发到终端场景应用的信息传导机制尚未贯通，技术接口与产品标准的兼容性问题较为突出，导致系统集成与场景落地面临现实阻碍。企业间的战略合作尚未形成规模效应，共享研发资源、共建技术平台的实践仍处于探索阶段。知识产权界定模糊、利益分配机制不完善等问题，进一步加剧了企业间的信任壁垒，导致创新资源难以在产业链中高效流动。
目前我国低空经济市场消费潜力有待进一步激发。由于低空经济发展历程较短，公众对于低空经济的认知度不足，消费者参与低空经济消费的意愿较低。同时，公众参与低空经济的渠道较少，城市先进空中交通、无人机航拍等服务的定价较高，“低空经济+”的新业态模式单一，较难满足民众多元化和多层次的消费需求，使得民众对低空经济的参与不足。
通过敏捷治理和智慧治理理念，大力推进低空空域开放，进一步健全完善低空治理体系，用制度逻辑加强协同发展。
中央空管委研究拟通过部分授权的方式支持六个试点城市600米以下的空域，并批准当地政府开展eVTOL试点，这为低空空域的开放迈出了重要一步。“十五五”期间，应继续通过敏捷治理和前瞻性治理手段，加快低空空域的稳定有序和全面开放，并推动各地区低空空域之间的互联互通，通过建立统一的标准和监管机制，确保各地之间的空域协调与资源共享，为低空经济发展奠定坚实的空域基础。
在政策法规制定层面，政府不仅要以适应性和敏捷性治理为指导理念，让政策法规及时反映、适应最新的发展状况，也要采取前瞻性治理，提前预判低空经济发展进程中可能产生的法律层面的问题，预先做好立法准备，提前预防潜在问题。最后，在制定政策法规时需以前瞻性和系统性思维进行顶层设计，不仅要协调各地方之间的制度，还要注重军民协同、国内外协同，构建安全、高效、可持续的低空经济生态系统。
重点加强低空智能网联基础设施建设，统筹推进低空软硬件融合的智能化、绿色化、高效益基础设施建设，推动构建低空监测平台和共性技术平台，并开放共享低空开源数据集。
一是实施“低空创新公地建设工程”。系统化构建“硬联通－软协同－数共享”三位一体的基础设施体系。硬件层面，编制《低空智能网联基础设施专项规划》，建设覆盖城市群、交通走廊的低空通信导航网络，部署5G-A通感基站、北斗增强系统等新型设施，三年内实现重点空域连续覆盖；制定通用机场分级建设标准，设立专项建设基金，通过政企共建模式新增百余个垂直起降点，构建“枢纽机场+起降平台+空中驿站”三级网络。软件系统层面，搭建全国统一的低空智联管理平台，集成空域数字孪生、动态路由规划、风险预警等功能模块，打通相关系统数据壁垒，建立空域资源“分钟级”动态释放机制。二是推进低空产业可信数据空间建设，建设国家级低空开源数据集，制定地理信息、空域流量等多类数据标准，依托区块链技术构建跨区域数据共享池，设立数据贡献积分兑换机制，引导企业开放脱敏数据。同步建设低空经济共性技术开源平台，聚焦导航避障、能源动力等重大领域，建立“军方原始技术－科研院所二次开发－企业工程转化”的分级研发体系，每年发布20项以上开源技术包。成立低空创新公地委员会，设立公共创新基金，对关键战略基建项目给予研发补贴，通过“赛马制”方式在长三角、大湾区等地开展智能网联基础设施集成示范，形成可复制的创新公地建设模式。
建设和开发高价值战略性场景并提供优质场景供给，建设高质量低空场景数据集，实施低空经济新技术、新产品、新场景的大规模应用示范行动，推动场景生态建设和跨场景联动。
政府可以通过战略性场景牵引、数据底座支撑、示范工程突破、生态体系联动的路径，构建全链条场景驱动低空创新体系。一方面，重点围绕应急救援、智慧物流、立体交通等高价值战略性场景，制定分级分类建设方案，建立动态更新的场景机会清单和能力图谱，引导企业开展核心技术攻关。另一方面，同步建设高质量低空场景数据集，依托区块链技术搭建多源异构的数据共享平台，构建涵盖空域管理、飞行器运行和环境感知的标准数据池，为场景开发提供全要素支撑。实施“低空经济三新应用示范行动”，通过揭榜挂帅、场景保险等机制，在试点城市开展新能源飞行器、数字孪生空管等百项示范工程，形成可复制的场景解决方案。着力推动跨场景生态融合，建立低空经济创新联盟，打通“应急救援－医疗运输”“物流配送－农业植保”等场景的数据接口和业务链条，探索“空天地一体化”应用模式，配套场景安全评估和伦理审查机制，构建具有全球竞争力的低空经济创新发展生态。
以低空经济创新发展联合体和产教融合创新平台为抓手，推动企业主导的产学研深度融合，健全和完善低空产业科技创新体系，提升低空产业科技创新能力，建立低空无人智能创新和智能管控系统，夯实低空产业基础技术，推动新技术新产品新场景大规模示范应用和迭代跃迁，实现创新和应用互促并进。
低空经济技术创新的系统性提升，需建立多维度协同推进机制，以产业创新联合体和产教融合平台为支撑点，推动形成企业主导的产学研深度融合体系。重点支持龙头企业牵头组建跨领域创新联合体，在“十五五”期间布局建设5～10个国家级制造业创新中心，集中突破高精度导航定位、智能集群控制等关键根技术，构建完整的技术专利池和标准体系。
在此基础上，同步深化产教融合机制，依托重点高校建设低空技术研究院，推行“产业教授+学术导师”双轨培养模式，系统开发智能管控模块，每年定向输送具备工程化能力的技术人才。在技术转化层面，建立覆盖研发全周期的分级认证体系，对通过中期验证的技术给予场景开放补贴，通过在试点城市划定特许测试空域，加速新能源动力、自主避障等技术的百万公里级场景验证。
配套构建开源技术生态，建立行业级技术共享社区，开放基础性技术标准和城市三维地理信息数据库，引导产业链上下游共建技术验证平台。支持央地合作设立低空技术产业转化基金，实施首台套装备“保费补贴+政府采购”组合激励，依托物流配送、应急救援等高价值场景开展特许经营试点，形成技术场景化应用收益反哺研发投入的良性循环，切实提升企业技术创新能力和持续盈利能力。
聚焦低空经济产业生态，构建“多元共治、全链贯通、绿色高质”体系，依托生态联盟破解技术壁垒，贯通研发应用链条，推进大中小企业融通，配套专属金融工具，深化军民协同与双向技术转化，形成风险共担、收益共享的创新生态。
针对低空经济产业生态培育，需要加快构建“多元共治、全链贯通、绿色高质”的协同发展体系。一是成立低空经济产业生态联盟，编制产业链全景图谱与标准兼容性指南，重点破解飞行器制造、空管系统等领域的技术接口壁垒。二是支持建设国家级产业创新中心，打造共享试验空域、仿真测试平台及产业链数据中台，实现研发设计－生产制造－场景应用的全流程数据贯通。探索在京津冀、粤港澳等区域设立融通发展示范区，推行“链主企业+专精特新+科研院所”的创新联合体模式，建立知识产权组合式授权机制，形成“基础专利共享、衍生收益分成”的创新激励体系。三是发挥科技金融赋能作用，配套设立百亿元产业母基金，开发“研发贷”“场景险”等专属金融工具，对概念验证和中试项目提供风险补偿、对成熟技术给予财税金融梯度支持。强化军民协同路径，推动相关单位开放多类低空技术接口，建立双向技术转化通道。
从多样性和满意度两方面入手，多渠道多举措激发低空经济需求和市场活力，特别是着重在多样性和满意度两方面双管齐下，开拓低空消费市场。在企业和行业层面，要细致挖掘人民多样化需求，让“低空经济+”进一步满足其丰富多彩的需求，激发民众消费热情和消费意愿。在政府层面，要通过多措并举引导企业去开拓更多业务范围，借助多元渠道满足人民群众多样化的需求。在满意度方面，重点在于提升公众对于低空经济的认知度、认可度和接受度。各级政府可以通过新闻报道、综艺节目、自媒体平台等方式多维度为民众提供了解低空经济的渠道，并可以通过展览、讲座等方式让民众近距离接触无人机、eVTOL等低空经济载体，进一步加深其认识，推动形成全民参与、共同支持低空技术安全创新、产业培育和场景消费的健康可持续生态。
“十五五”时期在我国经济社会发展进程中具有特殊重要性，是实现“2035年目标”的关键期和稳定迈进“高收入组国家（或地区）”的关口期，同时还将面临工业化进程、城镇化进程、人口结构三个重大阶段转换。这三个重大阶段转换构成“十五五”时期我国经济社会发展的基础性特征，给产业、区域、财政、金融等带来方方面面的系统性影响，既蕴含着诸多新的发展机遇，也潜藏着一些困难挑战。国家层面和各个地方在研究制定“十五五”规划的过程中，需要围绕这些新的阶段性特征做出针对性的谋划布局，加快推进新型工业化，深入推进新型城镇化，持续激发“人口质量红利”，着力通过深化改革的办法释放经济发展新动能，驱动经济社会发展水平迈上更高台阶。
产业结构转型升级是带动经济社会发展水平不断提升的核心驱动因素，是一个国家由中等收入水平向高收入水平跨越的基础因素。当前，我国传统意义上的工业化进程已经逐步告一段落。首先，从三次产业结构来看，2010年以来，工业和第二产业增加值在GDP中所占比重逐步下降，截至20XX年分别下降至31.7%和38.3%。制造业增加值在GDP中所占比重也由2006年32.5%的最高点下降至20XX年的26.2%。这一过程与其他发达国家历史上工业和制造业占比呈倒“U”型趋势的产业结构演变规律基本一致。其次，从主要工业品产量来看，布、化肥、钢铁、水泥、玻璃、汽车等传统工业时代的代表性工业产品的产量近年来或稳定在某一水平不再增长，或增速明显放缓。
因此，“十五五”时期推进新型工业化阶段的主要任务是推动产业结构转型升级，关键抓手是“双重技术革命”——新一轮信息技术革命和新一轮能源技术革命交相辉映，这为我国推动产业转型升级创造了难得的历史机遇。
其一，城乡融合发展的迫切性增强，时机也更为成熟。一是城乡要素双向
流动的新格局亟待建立；二是第一、二、三产业融合发展对城乡融合发展提出更为迫切要求；三是一些乡村地区“弱者沉淀”的现象逐渐凸显。随着城镇化进程的不断深入，农村年轻人大量流出，老年人占比快速上升；一些农村地区自身经济机能和社会机能下降，更加需要城市外部力量带动扶持。
其二，人口和产业在地理上更趋集聚。一方面，在市场机制的作用下，人口和产业向城市群和都市圈等地区流动聚集，推动这些地区成为发展高地。另一方面，部分三四线城市、县城和乡村地区，由于人口流出规模较大，经济体量和社会体量可能由扩张转向收缩。“收缩型城市”和“收缩型乡村”如何发挥自身比较优势、保持经济社会活力，成为亟待破解的课题。
其三，房地产发展进入新阶段。一是部分人口流入较多的城市仍然存在较大新增住房建设需求，同时部分人口流出严重的城市房屋空置问题将更为严重。二是老旧小区改造、“城中村”改造等更新建设需求增多。三是随着租金回报率趋于合理，住房租赁市场尤其是长租房市场迎来新的发展契机。四是老百姓对优质家居环境和高品质物业服务的关注度上升，存量房地产项目优化提升运营管理的需求将显著增加。
其四，基建投资结构发生变化。一是地下管网、市政道路等低现金流回报甚至缺乏直接现金流回报的基建项目占比上升，导致基建投资的成本收益匹配难度加大，需要新的投融资体制机制加以适配。二是在新一轮科技革命驱动下，大数据中心、智能路网、工业互联网等新型基础设施建设需求增多。三是存量基础设施维护和改造升级需求增多——除了老旧基础设施的正常维护翻新之外，部分道路交通、电网、教育、医疗等民生设施也面临数字化智能化的改造升级需要。
“十五五”时期，我国人口数量和结构将呈现若干新特征，并对经济社会发展产生一系列深刻影响。
其一，总人口数量和劳动年龄人口数量下降。我国宽口径劳动年龄人口数量（15~64岁）于2013年达到101041万人的峰值后，开始逐渐减少，到20XX年下降至96228万人。总人口数量亦于2021年达到141260万人的峰值，20XX年下降至140967万人。“十五五”期间，我国劳动年龄人口数量和总人口数量还将继续呈下降趋势。劳动年龄人口数量下降主要作用于供给端，而总人口数量下降将进一步作用于需求端，对扩大国内有效需求尤其是居民消费需求造成挑战。其二，人口年龄结构老龄化。20XX年，我国65岁及以上人口数量为21676万人，在总人口中比重达到15.4%。“十五五”时期，我国人口结构的老龄化程度还将继续加深。人口老龄化对经济社会运行的影响是系统性的：在财政和社会保障方面，将带动医疗、养老支出大幅增加，给社保账户的可持续性带来挑战；在金融方面，拉低经济整体的储蓄率，降低风险偏好，抬高金融产品的风险溢价；在民生和公共服务方面，对小区物业、医院、市政交通、公共厕所、公园等设施的适老化配套提出了更为迫切的要求。
其三，生育意愿下降和少子化。近年来，我国出生人口数量逐年减少，20XX年出生人口数为902万人，仅相当于20世纪90年代年平均出生人口的一半左右。出生人口数量减少的背后，既有生育年龄人口基数收缩的原因，也有生育意愿降低的原因。据联合国《2024年世界人口展望》的数据，20XX年我国的总和生育率已降至1.0。“十五五”时期，生育政策的重点应由前期以放松约束为主，加快转向更为积极地以鼓励生育为主，着力缓解生育率下降的势头。
其四，人口代际结构转型，家庭结构小型化。在向现代化转型的过程中，我国传统上大家庭聚居的家庭形态和社会结构发生了根本改变。到2020年第七次人口普查时，家庭户平均规模已下降至2.62人户。由于异地上学和就业、平均结婚年龄推迟、离婚率上升等因素的综合作用，一人户家庭和二人户家庭占比大幅上升，小家庭成为占据主流地位的家庭形态。人口代际结构转型对诸多经济变量将产生直接或间接的影响。
其五，人口在地区间大规模流动。流动人口数量大、占比高，是现阶段我国重要的人口学特征。根据第七次人口普查数据，2020年全国流动人口数量达到37582万人，占总人口数量的26.04%。预计“十五五”期间，流动人口数量大、占比高的现象仍将突出。人口大规模流动也对经济社会治理提出了挑战，如社会保险费缴存地和使用地不一致、基础教育学位等公共服务在人口流出地和流入地供需失衡、建设用地和碳排放权等指标的行政配给式分配机制所造成的扭曲日益加大等。
其一，推动产业高端化转型。一是以科技创新催生新产业。政府与市场分工协作，推动形成产学研深度融合的创新型产业生态，催生更多革命性技术突破。二是持续优化高端产业布局。构建全球科技前沿和产业前沿动态监测体系，完善战略性新兴产业和未来产业布局，做到有进有出、动态调整，促进先进制造业和现代生产性服务业集群式发展。三是健全科技金融体系，为科技创新和产业转型升级提供多层次、多元化、全生命周期的金融服务支持。
其二，推动产业智能化转型。一是以数字经济核心产业为先导，引领带动经济社会智能化转型。统筹推进5G、大数据中心、智能路网等新型基础设施建设和高效运营，加快新一代信息技术全方位全链条普及应用。二是促进实体经济和数字经济深度融合，运用数字技术为传统产业赋能，带动传统产业数字化智能化转型，大力发展工业互联网。三是以政府部门公共数据开发利用为突破口，激活数据要素价值，带动各类数据要素市场发展壮大。四是推动智能网联汽车、无人配送、无人机、机器人等新技术在“十五五”时期扩大应用落地，以点带面，提升交通物流等领域的数字化智能化水平。
其三，推动产业绿色化转型。一是加快建设新型能源体系。巩固新能源技术优势和产业优势，提高非化石能源在能源结构中的占比，健全煤炭清洁高效利用机制。深化电力体制改革，推广储能技术应用和储能设施投资，增强电力系统对光伏发电、风力发电等新能源的消纳能力。二是继续提升新能源汽车市场占有率，降低交通运输领域碳排放。推动电动汽车通过错峰充电、车网互动、换电模式等多种形式参与电力系统调节，实现汽车充换电与电网深度融合。三是鼓励支持传统产业朝着绿色低碳化方向更新设备和改造工艺流程，促进降低能耗，增强减污治污能力。四是加快构建完善碳排放统计核算体系、产品碳标识认证制度、产品碳足迹管理体系等基础性配套制度。
其一，加快推进户籍相关制度改革。以新一代农民工等重点群体为突破口，实施新一轮农业转移人口市民化行动，推动教育、医疗、养老等基本公共服务与经常居住地挂钩，促进户籍人口城镇化率向常住人口城镇化率收敛。对于个别放开户籍限制条件尚不成熟的超大城市，深化探索居住证制度，逐步实现基本公共服务与居住证相挂钩。
其二，加快促进城乡融合发展。鼓励有条件的地区率先试点城乡经济社会一体化管理，探索以城带乡、以城促乡的经验。支持各类生产要素在城乡之间双向高效流通，加快推进土地制度改革，实现建设用地指标在城乡之间高效流转和利用。完善与农业生产相关的制造业和服务业配套体系，促进一、二、三产业融合发展，提高农业全要素生产率。完善对农村地区弱势群体的社会保障，做好社会政策托底工作。
其三，优化城市布局，在集聚和分散的过程中实现更平衡更充分的发展。更大力度发挥京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区在引领带动全国经济社会发展中的战略性作用。以国家级城市群和千万以上人口规模的都市圈为中心，辐射带动周边地区，实现组团联动式发展。发挥县城在城乡融合发展中承上启下的枢纽功能。加快探索“收缩型城市”新发展模式，确保人均量的合理增长和人民生活水平的稳步提升。
其四，加快构建房地产发展新模式。顺应人口流动方向，优化住房供应结构，充分保障人口流入城市的住房供给，合理缩减人口流出城市的住房供给。探索政府与市场协调配合的投融资模式和项目运营管理模式，高质量推进老旧小区改造和“城中村”改造，在存量改造更新的过程中提升城市面貌，改善老百姓居住环境。鼓励支持住房租赁市场尤其是长租房市场发展，促进形成租购并举、租售联动的房地产市场格局。
其五，充分用好城镇化进程进入成熟期之前的窗口期，全面提升城乡基础设施水平。实施城市地下管网改造升级工程，为防止城市内涝夯实基础。加强江河湖海沿岸、公路铁路沿线以及自然灾害敏感地区的国土建设，增强应对自然灾害的防灾、减灾、救灾能力。加快大数据中心、智能路网、工业互联网等新型基础设施建设，为经济社会数字化智能化转型筑牢基座。
其一，实施人力资本培育工程，促进人口高质量发展。持续开发和释放“人口质量红利”，对冲“人口数量红利”减弱对潜在经济增长率的拖累。从教育和健康两个维度大力培育人力资本：一是优化教育结构和提高国民平均受教育水平；二是全面提升国民身体素质和健康水平。
其二，实施积极应对人口老龄化战略。构建适合中国国情的家庭、市场、政府、社会分工协调的多主体供给、多渠道保障的养老体系。加快推动小区物业、医院、市政交通、公共厕所、商场等公共设施的适老化改造。建立基本养老保险基础养老金发放标准与经济增速和物价上涨幅度相匹配的调整机制。完善基本养老保险全国统筹制度，增强多层次养老保险体系的普惠性、公平性和可持续性。按照自愿、弹性原则，渐进式、结构化地延迟法定退休年龄。
其三，积极鼓励和支持生育。生育政策应由前期放松“二孩”“三孩”约
束的被动型政策为主，转向积极鼓励和支持生育的主动型政策为主。完善生育支持政策体系和激励机制，推动建设生育友好型社会。加大生育、养育、教育各环节的政策支持力度，不断完善并落实好生育休假、生育补贴、个人所得税抵扣等配套制度，健全普惠育幼服务体系。多措并举着力降低微观家庭的综合生育成本，推动生育率回升至合理区间。
其四，把稳就业尤其是稳定青年群体就业摆在更重要的战略高度。及时根据产业结构和劳动力市场需求变化，调整优化高等教育和职业教育专业设置，促进劳动力市场供需结构再平衡。在制定实施宏观政策过程中树立就业优先导向，将财政补贴、税收优惠、贷款贴息等政策工具与企业创造就业的能力相挂钩。
其五，完善人口大规模流动条件下经济社会治理，以宏观层面的制度建设增强社会韧性。一是在建设用地、碳排放权指标等领域加快构建全国统一大市场，发挥市场在相关要素配置中的决定性作用，实现基本公共服务类转移支付与常住人口相挂钩。二是提升社会保障水平、增强社会韧性，通过宏观层面制度建设对冲家庭结构小型化背景下微观个人和家庭抗风险能力的下降。
自20XX年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》以来，新型智库建设被纳入国家治理现代化的战略布局，成为服务D和政府科学民主决策、推动理论创新与实践探索的重要力量。近年来，随着“十四五”规划明确提出“建设中国特色新型智库体系”，以及政府工作报告中提出“加强智库建设，更好地服务国家战略”的具体要求，新型智库的发展定位和建设质量成为国家治理体系和治理能力现代化进程中的关键环节，其核心使命是提升咨政建言能力，强化理论创新水平，增强服务国家战略需求的实效性，为推进中国式现代化提供坚实的智力支撑和战略谋划保障。因此，现实要求新型智库必须立足中国实际，胸怀“国之大者”，聚焦D和国家事业发展全局性、战略性、前瞻性问题，深化体制机制改革，提升研究质量，拓展国际视野，努力建设成为推动国家治理效能提升、增强国家软实力和国际话语权不可或缺的战略支撑力量。在文化思想的理论指引下，文化智库既承载着传承中华文明、增强文化自信的历史使命，也面临着全球化、数字化时代推动文化创新与国际传播的时代命题。
从政策导向看，“十四五”时期，两会文件、中央部委形成的规划、指导意见等各类文件中都提及了加强智库建设的目标任务，仅2021—20XX年全国各省（区、市）共公布400余家重点智库及培育智库，对新型智库的建设重心已从数量扩张转向质量提升，特别强调智库的角色和定位主要聚焦D和国家中心任务、服务国家重大战略需求。从总量来看，截至20XX年底，中国内地共有1096家智库，其中半数以上集聚在东部地区，北京拥有全国约四分之一的智库群体，经济、社会发展、科技、区域研究等成为中国智库研究中较为热门的领域2。文化智库因其独特的意识形态属性，被赋予阐释中华文化精神内核、提炼中国式现代化文化标识、构建中国话语和叙事体系的核心职能。近年来，文化数字化战略、国际传播效能提升、中华文明标识体系、新质生产力等重大战略与概念相继提出，为文化智库的研究范畴提供了重点研究范畴的方向参考。因此，我国文化领域的智库建设的重要特点，是政策导向的明确化为文化智库的发展提供了清晰的战略坐标。
从具体实践看，我国文化智库已形成多元化、专业化、网络化的发展格局。
从体系结构看，目前全国进入中国智库索引（CTTI）的文化智库达145家，总量超过300家3，形成了四大核心类型：一是D政机构智库，以文化和旅游部、国家文物局等中央部委直属研究机构为主；二是社科院系统智库，以中国社会科学院与地方社科院为主；三是高校研究平台，例如文化和旅游部公布的40家文化和旅游基地名单中高校研究机构有30家，占比达到75%，是文化智库建设的主体力量。四是民营行业文化智库在近年来异军突起，以头部文化旅游企业、具有专业研究力量与代表性专家的民营智库、行业协会组织为代表，如腾讯研究院、北京京和文旅发展研究院等，形成了文化政策、文化产业、文化遗产、国际文化交流等多个领域的多元化、专业化发展态势。这些智库积极参与到国家文化政策、文旅规划等咨询服务工作，也在探索平台化发展的发展路径，形成具有品牌价值的学术成果，为文化发展提供了较为有力的智力支持。
然而，尽管文化智库建设取得了一定成绩，但面对“十五五”时期文化强国建设的战略需求，文化智库建设仍存在深层次结构性矛盾，与国家战略需求之间仍存在较大差距，制约其功能发挥的深层矛盾亟待破解。
首先在研究内容角度，存在研究深度与现实需求的脱节的现实问题。部分研究成果仍然依靠传统研究的路径，多为政策解读与数据堆砌，而对文化现象背后的发展逻辑、社会心理与互动机制缺乏系统性挖掘，前瞻引领能力不足。在社会经济发展面临历史性变革的关键时期，当前较为缺乏对文化发展趋势的原创性预判和理论范式创新。近年来，业界研究的大多文化概念，都是“舶来品”。例如在元宇宙概念兴起后，对文旅元宇宙的突击性研究等，缺乏系统冷静思考。特别在人工智能成为时代发展重要变量的背景下，这种前瞻性缺失尤为突出。同时，成果转化机制还需进一步厘清。文化智库的研究成果往往具有非标准化与长周期的特点，与政策制定的即时性、针对性需求本身存在一定矛盾。虽然部分智库建立了与政府部门的合作机制，但多数仍停留在课题委托层面，缺乏常态化的成果报送渠道与反馈评价体系。
其次在研究人才队伍建设角度，人才结构的单一性同样制约着文化智库的创新能力。当前文化智库的研究队伍以历史学、管理学、艺术学、公共管理学等背景为主，经济学、社会学、传播学等交叉学科人才占比不高，导致研究视角受限，难以从社会治理、产业经济、国际传播等多维视角综合分析问题。更值得关注的是，既懂文化发展逻辑，又具备产业现实需要的复合型人才尤为匮乏。此外，资源整合能力的薄弱也限制了文化智库的发展空间。文化领域的研究涉及文物、非遗、出版、演艺、数字经济等多个领域，更需要跨部门、跨机构的协同创新。然而，当前文化智库多依托单一机构建设，与图书馆、博物馆、美术馆、文艺院团、文化企业等文化主体的合作多停留在项目制层面，尚未形成常态化的联合攻关机制。
综上所述，文化智库在政策驱动下已形成多元发展格局，但其研究深度、转化机制、人才结构与资源整合能力的短板，使其在国家文化战略中的“智囊”作用尚未充分释放。“十五五”时期，随着图书馆等文化机构深度参与新型智库建设，如何依托其资源优势破解上述困境，将成为推动文化智库高质量发展的关键命题。
溯源图书馆作为智库建设的发展路径，主要为政府提供情报信息服务。国际社会上，自20世纪中叶起逐步形成系统性框架。以美国为例，1976年《图书馆服务与技术法案》首次明确图书馆需承担支持公共政策研究的职能，并要求公共图书馆与智库机构建立合作机制，提供数据分析和情报服务。2017年《国家安全战略》中进一步强调，图书馆需通过开放数据和“知识共享”服务国家安全决策，推动国会图书馆、斯坦福大学图书馆等机构将智库服务纳入核心业务。从实践模式来看，一是资源驱动型，依托海量文献构建特色数据库。如美国国会图书馆的胡佛研究所（HooverInstitution）前身为1919年成立的战争图书馆，通过收集全球、军事档案，为各类研究机构、政府部门等有关单位提供冷战史、国际关系等领域的一手资料，研究成果对美国对外政策制定产生重大影响。二是协同创新型，通过跨机构合作形成智库联盟。当前，国际图书馆智库建设呈现两大新趋势：一是服务对象从政府向多元主体扩展，二是研究领域向非传统安全延伸，图书馆作为智库的功能已超越传统文献服务，成为国家治理体系中不可或缺的信息中枢。
目前，我国图书馆智库建设的整体水平仍然处于发展阶段，具备给予政府提供决策支持的图书馆机构较少，以国家图书馆和部分省级图书馆为主要代表。当前。我国现代公共文化服务体系已进入高质量发展新阶段。作为公共文化服务核心阵地的图书馆，在“十五五”时期发挥智库功能面临前所未有的发展机遇。一方面，经历了“十三五”“十四五”时期的大规模软硬件设施投入，图书馆已从传统的文献信息服务机构逐步转型为知识服务与决策支持的综合平台，智库功能在服务国家战略、支撑社会治理中的作用日益凸显。这一转型既源于图书馆自身资源与技术的积累，更与国家治理现代化、文化强国建设以及公众需求升级密切相关。从实际运行情况来看，图书馆智库建设已形成独特优势与鲜明特点。一方面，图书馆凭借海量文献资源、专业信息处理能力及跨领域知识整合优势，成为智库研究的重要数据支撑平台。例如，国家图书馆通过构建“中华古籍资源库”“民国文献保护计划”等特色数据库，为历史文化研究提供了一手资料；地方图书馆则依托地域文化资源，开发了专题资源库，形成差异化研究特色。另一方面，图书馆的服务模式正从被动响应向主动参与决策转变。通过嵌入智库课题研究、提供定制化情报分析、编制政策评估报告等方式，图书馆逐步从信息提供者升级为政府决策协作者，开发出内参要报等各类特色刊物，这方面以广东、浙江、江苏省级图书馆为主要代表。
进入“十五五”时期，图书馆智库建设面临服务升级的迫切需求。随着《“十四五”时期公共文化服务建设规划》的深入实施，公共文化服务正从保基本向高品质跃升，这一变化要求图书馆智库服务进一步向精准化、专业化、前瞻性方向转型。首先，服务对象从单一读者群体扩展至多元决策主体。除传统的政府决策部门外，企业智库、社会组织及公众参与决策的需求激增，倒逼图书馆构建分层分类服务体系。其次，服务内容从文献检索向深度知识服务延伸。大数据、人工智能等技术的普及，使图书馆能够通过用户画像、知识图谱等技术，实现对信息需求的智能感知与个性化推送。最后，服务场景从物理空间向虚实融合拓展。例如智慧图书馆建设推动服务突破时空限制，可以实现数据共享、成果发布的即时交互。同时，“十五五”时期公共文化服务领域的深刻变革，对图书馆智库建设提出更高要求。值得注意的是，当前图书馆智库建设仍面临多重制约。第一，资源整合效率不足导致重复建设的问题，部分地方图书馆的特色数据库因缺乏统一标准而难以互联互通；第二，技术应用深度不够，多数机构仍停留在基础数据存储阶段，缺乏智能分析能力；第三，跨学科人才结构失衡，既懂图书馆情报学又具备政策分析能力的复合型人才较少，在图书馆体系内进行战略研究与分析缺乏驱动力。这些问题的存在，要求“十五五”时期图书馆智库建设必须强化顶层设计，通过完善标准与评价体系、深化技术赋能、优化人才培养机制等举措，推动服务能力与时代需求实现精准对接。
“十五五”时期，图书馆智库建设需紧扣国家战略需求与技术变革趋势，在数智化、品牌化、专业化、国际化四大方向上形成突破。这四大方向既是对图书馆传统功能的升级重构，也是应对知识经济时代决策复杂性的必然选择。其中，数智化是技术驱动下的服务范式革新，品牌化是提升智库影响力的战略选择，专业化是夯实核心竞争力的根基。三者相互关联、协同演进，共同构成图书馆智库高质量发展的战略框架。
第一，数智化发展重塑智库服务的生产逻辑。全球数字经济正以指数级速度重构社会生产方式，2024年，全球数字经济规模已突破55万亿美元，占GDP比重超50%。中国作为全球第二大数字经济体，当前总体数字经济规模已超50万亿元，占GDP比重41.5%。在《政府工作报告》已明确提出将人工智能、大数据等关键技术突破视为驱动经济高质量发展的核心引擎，新质生产力的本质是通过技术革命性突破、生产要素创新性配置与产业深度转型，实现全要素生产率质的飞跃。在此背景下，图书馆智库建设既要成为公共文化服务数字化转型的标杆，又要通过知识服务的数智化升级，为科技创新与产业变革提供智力支撑。图书馆的数智化转型具备独特的资源禀赋与实践基础。从资源维度看，全国公共图书馆馆藏总量已达到15亿册，其中至20XX年末已实现全国公共图书馆数字资源总量为1124万TB4。其中国家图书馆“中华古籍资源库”等特色数据库收录珍贵文献超400万件，为智库研究提供了不可替代的原始数据支撑。知识服务是图书情报工作的核心能力5。一方面，人工智能、大数据、区块链等技术的深度应用，正在重构图书馆智库的知识生产与服务模式。传统文献检索与整理工作正被智能语义分析、知识图谱构建等技术替代；另一方面，传统智库依赖人工调研与经验判断，而图书馆智库可依托数据中台整合多源异构数据，例如将地方志、统计年鉴、网络评论等数据融合，通过机器学习算法挖掘文化领域的动态趋势，如政策演变、概念变迁等理论研究等，形成数据驱动的动态知识服务生态。
第二，品牌化发展构建差异化竞争优势。在智库竞争日益激烈的背景下，品牌化是图书馆突围的关键。品牌化建设包含两个维度：一是服务产品的品牌塑造，二是机构影响力的品牌提升。服务产品品牌化要求图书馆打造具有辨识度的智库产品，在中国知网中，国家图书馆、广东省立中山图书馆、南京图书馆对图书馆决策信息产品的研究成果较多，且图书馆决策信息产品相对系统。一方面是覆盖的机构范围较为多元，另一方面是刊物频次、特色内容形成了标准参考。例如上海图书馆，自2018年起连续出版市级以及长三角地区图书馆行业发展报告、参与制定国家标准工作。
图书馆智库产品需与用户需求精准对接。与其他智库不同的是，企业智库更关注市场趋势分析，高校智库侧重学科交叉研究，政府智库则需要政策落地性评估。而图书馆在公共文化领域、综合大文化领域的资源优势不可替代。在公共文化服务日益强调效能与影响力的背景下，图书馆智库的品牌化建设已成为突破同质化竞争、实现价值跃升的核心路径。品牌化不仅是服务产品的差异化标识，更是机构综合实力的具象化呈现。一方面，图书馆智库产品的品牌化需要立足于连续性这一特点，锚定一个方向持续深耕，形成具有历史纵深感和文化厚度的品牌认知。以国家图书馆为例，连续发布的《中国图书馆事业发展报告》通过系统梳理年度发展数据、典型案例与趋势研判，构建了覆盖服务效能、资源建设、技术创新等维度的分析框架。这种长期积累形成的专业产品使报告不仅成为行业发展的晴雨表，更通过持续输出标准化指标体系，塑造了国家图书馆在公共文化政策研究领域的权威地位。而上海图书馆聚焦区域发展与城市文化素养提升，连续推出《上海市民阅读状况调查报告》，通过追踪市民阅读习惯、载体偏好与文化消费行为的变化，为城市文化政策调整提供动态依据。这种持续性的品牌建设策略，使图书馆智库从单一产品输出转向知识生产的生态构建，形成数据积累、分析建模、政策反馈的良性循环。
另一方面，连续性品牌的塑造需要深度绑定机构核心资源。南京图书馆整合江苏省现有古籍450多万册，持续开展江苏文脉整理与研究工程，系统梳理江南文化脉络。形成《江苏文库
第三，专业化发展筑牢核心竞争力根基。在公共图书馆领域，分为地区公共图书馆、高校图书馆等类型。虽然资源禀赋与服务对象虽有差异，但共同面临着在信息爆炸时代和知识服务升级浪潮中，如何通过专业化发展锻造不可替代核心竞争力的时代命题。地区公共图书馆以地域文化为根基，通过系统性资源整合形成不可替代的知识服务优势；高校图书馆则依托学科交叉优势，在科研支撑与决策咨询中开辟独特赛道。但总体而言，专业化发展要求图书馆智库建设必须超越传统的文献管理与信息服务思维，深度聚焦特定领域或问题，构建起从资源深挖、方法创新到成果产出的全链条专业化能力体系。具体而言，专业化发展首要任务是推动研究队伍的专业化与复合化，大力引进和培养兼具深厚学科背景的人才，如图情学、社会学、历史学、公共政策、数据分析等领域人才，以及吸纳敏锐政策洞察力与丰富实践经验的高层次研究人才以项目合作等方式形成共创，同时鼓励现有馆员向研究型、专家型转型，形成结构合理、梯次分明、专长突出的核心研究团队，这是产出高质量思想产品的根本保障。
其次，专业化发展要求研究方法的科学化与规范化。图书馆智库需积极引入和融合现代社会科学研究方法、大数据分析技术、政策评估模型等，结合图书馆在长周期文献追踪、历史数据积累、地方性知识保存等方面的独特优势，建立起一套严谨、透明、可验证的特色研究方法论体系。这意味着不仅要能对浩如烟海的文献资料进行智能化处理与深度语义分析，更要善于运用实证研究、案例比较、情景模拟等手段，提升研究结论的客观性、预测性与可操作性，使智库成果经得起实践和时间的检验。同时，专业化发展必须体现为资源开发的深度化与知识化。图书馆坐拥的海量特色馆藏是无可比拟的“知识富矿”，如古籍善本、地方志、专题数据等都是重要的文化资源。专业化要求突破简单的资源揭示与提供层面，向知识萃取、价值挖掘与智慧创造纵深推进。这需要建立专业的特藏研究团队，运用文献学、历史地理学、文化研究等专业知识，结合现实需求，对特色资源进行系统整理、深度解读、关联分析与创造性转化，提炼出蕴含其中的历史智慧、文化基因与发展规律，将其转化为支撑战略决策、文化传承创新、区域发展规划的独特知识产品和解决方案，最后，专业化发展最终要服务于成果输出的精准化与影响力提升。图书馆智库的专业价值不仅在于研究本身，更在于其成果能否有效服务于用户需求并产生实际影响力。这要求图书馆智库必须建立专业化的成果转化与传播机制，针对政府相关部门、行业管理机构和社会公众等不同主体需求特点，将专业研究成果转化为不同形态。例如深度内参、政策简报、行业白皮书、公众读本、可视化数据产品等，并同时通过自有或行业专业渠道进行精准推送与有效传播。
中国特色新型智库体系的纵深发展，对图书馆智库提出了从资源拥有者向战略决策参与者转型的历史性要求。在“十五五”时期，图书馆智库要实现服务国家文化战略、赋能公共治理的核心使命，必须突破传统运行模式的桎梏，通过系统性制度重构与跨界协同机制创新，为高质量发展注入可持续动能。
制度保障的核心在于构建适配新型智库发展的政策框架与运行体系。当前，我国图书馆智库建设仍面临政策定位模糊、资源整合不足、评价机制缺失等挑战。例如，大多数公共图书馆智库尚未被纳入国家智库试点体系，政策咨询功能多停留在辅助性服务层面。而高校图书馆虽具备学科资源优势，但受限于行政壁垒，难以实现与院系研究团队的深度协同，尽管《中华人民共和国公共图书馆法》等政策文件要求公共图书馆具有向政府机关文献信息和相关咨询的服务职责，但达到此要求的公共图书馆较为有限，也可探索因地制宜的发展方式。依托国家、省、市、县公共文化服务网络，实现差异化发展。协同机制创新的核心是将视野、合作范围突破机构边界，构建“资源共融、技术共通、人才共育”的生态体系。当前，文化和旅游领域大模型建设方兴未艾，图书馆具备构建文化领域大模型的先决资源优势，因此对外也应主动对接政府数据开放平台、高校研究数据库等其他数据资源实现互补性资源的高效配置。
智库建设需要久久为功。公共图书馆的智库建设，既需要勇于破除体制惯性，但本质仍要在坚守公共性本位，积极探索市场化运作的合理边界。把握发展机遇，早日成为支撑国家治理现代化建设的战略性力量。
2025年是“十四五”规划的收官之年，2025年政府工作报告指出，今年将开展“十五五”规划编制工作。此外，国家发展改革委也于2024年初正式启动了“十五五”规划的前期课题研究，其中“构建国有和民营企业高质量协同发展新格局研究”被纳入第一批研究课题。国有企业和民营企业高质量协同发展是构建高水平社会主义市场经济体制的重要内容，也是畅通国民经济循环、激发全社会内生动力和创新活力的必然要求[1]。“十四五”规划实施以来，我国在推动国有企业与民营企业协同发展方面已取得显著成效，国有经济与民营经济发展在数量与质量上均呈现出同步提升的良好态势。根据国务院国资委发布的数据，自国企改革三年行动计划（2020—2022年）实施以来，中央企业与民营企业之间的股权合作金额超过9000亿元；自国企改革深化提升行动（20XX—2025年）以来，中央企业与民营企业等社会资本开展股权合作金额超过3900亿元[2]。然而，我们也应清醒地认识到，国有企业与民营企业在协同发展方面仍面临诸多挑战，需予以克服。具体而言：从宏观层面看，促进国有企业与民营企业协同发展的激励机制尚不健全，亟须优化“国民共进”的外部环境；从中观层面看，协作发展的深度仍有待加强，协作成效存在进一步提升的空间；从微观层面看，与国有企业相比，民营企业在平等获取金融资源、政府补贴以及参与项目招投标等方面，仍处于相对弱势地位。据此，本文旨在深入剖析当前国有企业与民营企业协同发展的现状与挑战，结合“十五五”时期的经济发展形势与政策导向，提出具有前瞻性和可操作性的协同发展路径。重在从制度创新、产业升级、市场拓展、技术创新等多个维度出发，探讨如何通过优化资源配置、强化政策协同、促进公平竞争等措施，打破发展壁垒，激发发展潜能，实现国有企业与民营企业的优势互补、互利共赢，为“十五五”我国经济的高质量发展贡献智慧与力量。
“十四五”期间，我国国有企业与民营企业在资本、产业链、供应链及科技创新等多个层面的合作取得了显著成效。合作范围不断扩大、合作领域不断拓展，在诸多领域探索出富有成效的合作模式，这为“十五五”时期国有企业和民营企业高质量协同发展积累了丰富的实践经验。
自“十四五”规划实施以来，我国国有企业与民营企业在资本层面的合作不断深化。国有企业通过积极参股、股权投资等形式，与民营企业形成了紧密的利益共同体[3]。数据显示，截至20XX年底，中央企业对外参股投资各类企业超过1.3万户，其中绝大部分是民营企业，国企改革三年行动计划（20XX—20XX年）实施以来，中央企业与民营企业等社会资本股权合作金额超9000亿元[2]，资本合作不仅提升了国有企业的经营效益，还促进了民营企业的快速发展。从合作领域与范围来看，国有企业与民营企业的资本合作不仅限于传统产业，还涉及到新兴产业和未来产业。在战略性新兴产业和未来产业重点领域，国有企业牵头建设了多个创新联合体，与民营企业共同开展技术研发和市场拓展。例如，中石油与阿里巴巴合作，共同启动“互联网+能源”全新服务平台，并建设智慧加油站综合服务区，推动加油站由成品油供应向综合服务商转型，不仅使中石油的业务更加智能化，还帮助阿里巴巴进军实体零售市场，实现了双方资源共享和优势互补。又如东风汽车与小米在汽车和智能硬件领域进行合作，共同增资芯联动力科技（绍兴）有限公司，合作提升了东风汽车在智能汽车领域的影响力，并使小米更好地进入汽车市场，为双方在新能源汽车产业链上的布局提供支持。从区域发展来看，部分地区在推进国有企业与民营企业资本合作方面先试先行，成效显著，为其他地区提供了参考借鉴。例如，重庆市在推动国有企业与民营企业协同发展方面成效显著。以2024年第三批次合作项目为例，共发布了700个合作项目，总投资超过2710亿元。其中，股权合作类项目113个，涵盖现代信息技术、房地产开发、农产品加工、仓储物流等多个领域[4]。这些项目不仅促进了国有企业与民营企业的资本合作，也为地方经济发展注入新动能。
“十四五”以来，国有企业积极与产业链上下游的民营企业开展合作，共同推动产业链的延伸和升级。据统计，截至20XX年底，中央企业通过共链行动，带动了超过5700家民营经营主体协同发展[5]。合作的民营企业涵盖多个行业领域，形成了广泛的合作网络。除了在传统产业开展产业链合作外，国有企业与民营企业在高端装备制造、新能源、新材料等领域的合作尤为紧密，通过共同补链、延链、固链、强链，国有企业与民营企业共同推动了产业链的完善和优化[6]。例如，近年来中航工业积极与民营企业开展产业链合作。通过与民营企业在航空发动机、飞机零部件等领域的合作，中航工业不仅提升了自身的研发和生产能力，还推动了民营企业的技术进步和产业升级。中国石化、中国石油、中海油等石化行业国企积极与民营企业在石化原料、化学品生产等领域合作，不仅提高了自身的原材料供应能力，还推动了民营企业的技术创新和业务拓展，进而提升了我国石化行业的整体竞争力。20XX年我国石化行业总营业收入15.95万亿元，非公有制企业营业收入7.96万亿元，占比50%，在精细化工领域，民营企业产能占比达80%[7]。又如，在农业领域，中粮集团通过与民营企业在农产品种植、加工、销售等方面的合作，共同推动农产品加工和食品产业链的延伸和升级。
供应链作为连接生产与消费的桥梁，其稳定性和效率直接关系到企业的竞争力。“十四五”以来国有企业与民营企业在供应链层面积极开展协同合作，通过扁平化组织、流程再造、生态合作机制以及数智协同平台等手段，国有企业与民营企业的合作实现了内外部系统的有机协同，创造了新的价值和新优势。国务院国资委数据显示，在中央企业直接带动的供应链上下游200多万户企业中，96%是民营中小企业，这些企业在供应链中发挥着重要作用，共同推动了产业链的稳定发展[8]。与此同时，中央企业在采购工作中通过降低采购门槛、减少交易成本等措施，有力扶持了民营企业的发展。例如，通用技术集团通过梳理形成机床产业链上游1218家供应商名单，有效带动机床产业链上游供应商的发展。国有企业还通过产业基金、投资合作、融资担保等方式为民营企业提供资金链上的支持。如国家电网的“电e金服”平台，基于真实业务数据为供应链上下游企业融资提供信用赋能，在平台上线两周年（截至2022年5月15日），累计帮助产业链上下游实体企业获得普惠金融服务近3000亿元[9]。
“十四五”规划强调提升企业技术创新能力，并明确指出要加强龙头企业与高校、科研院所的合作，打造共性基础技术平台，解决跨行业、跨领域关键共性技术问题。“十四五”规划实施以来，我国国有企业与民营企业在科技创新层面的合作取得了显著成效，不仅促进了关键核心技术的突破，还加速了科技成果的转化应用，为经济高质量发展提供了有力支撑。双方合作具体体现在以下方面：一是共同突破了一大批具有自主知识产权的关键核心技术，这些技术突破涉及工业软件、工业母机、算力网络、新材料等多个领域，为提升我国产业竞争力奠定了坚实基础[10]。例如，中国电子与民营企业窦强团队携手合作，共同致力于国产CPU的研发与产业化。又如中国石化芳烃开发团队与民营企业及科研单位联合攻关，通过催化材料、智能控制、工艺工程等原理与方法创新，中国石化高效环保芳烃成套技术达到国际领先水平，这一技术突破使我国成为世界上第三个掌握该项技术的国家。二是双方合作共建了多个创新平台，包括产业协同创新平台、共性基础技术平台等。例如，中央企业牵头设立了北斗产业、新能源汽车等多个产业协同创新平台，带动了大批民营企业、科研院所等主体的深度参与。又如陕投集团等国有企业与多家民营企业共同建设“秦创原创新驱动平台”，集科技创新、成果转化、产业孵化、人才引进等为一体，推动产学研深度融合，促进科技成果转化，加速产业升级。
经过“十四五”时期的发展，我国经济高质量发展的基础更加牢固，经济发展韧性和内生动力更加强劲。D的二十届三中全会以来，在D中央的坚强领导下，经济发展出现了诸多积极变化，这些变化不仅体现在经济增长的速度和稳定性上，更体现在经济发展的新动能和创新活力上。以此为基础，“十五五”时期我国经济发展面临诸多新的机遇，这为企业高质量发展创造了良好的外部环境。
加快发展新质生产力是当前乃至未来相当长时期内我国经济发展的重要推动力。2024年7月，D的二十届三中全会要求“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”；2024年12月召开的中央经济工作会议指出，“以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系”。可以预见，“十五五”时期，我国新质生产力将加快发展，成为推动科技创新的重要动力。新质生产力的形成标志着生产力系统进入结构性跃迁阶段。传统生产要素的线性组合模式正被数据、智能技术、知识资本等新型要素的网状协同所替代，这种重构突破了劳动对象、劳动工具和劳动者的固有边界，催生全要素生产率的非线性增长机制。数据要素的流动性特征消解了产业部门的物理区隔，推动技术研发、制造流程和市场响应形成闭环反馈系统，促使生产方式向柔性化、自适应方向演进。人工智能、量子计算等通用技术的突破性发展，正在重塑技术经济范式的底层架构，通过技术轨道的并行迭代加速知识生产体系的更新频率，使得产业变革呈现出多技术集群交叉渗透的复合演进特征[11]。
对企业而言，新质生产力的加快发展将带来新一轮科技创新浪潮，为企业提供了更多的发展机遇和市场空间。目前，新质生产力的扩散效应正在重构企业价值创造的基本范式。技术要素的指数级增长特性突破了传统创新活动的边际递减规律，为企业构建动态能力提供了持续的技术供给。产业互联网平台的成熟降低了技术商业化应用的沉没成本，使中小企业能够通过模块化接入实现技术红利的共享。更为关键的是，数据要素的资产化进程正在解构传统的市场边界，催生出虚实共生的新型商业生态，这种生态化竞争格局要求企业重构其价值网络定位策略。在需求侧，个性化定制与规模化生产的技术性融合创造了长尾市场的集约开发模式，而智能化生产系统的自组织特性则使企业能够动态捕捉技术迭代衍生的利基市场（NicheMarket，指在较大的细分市场中具有相似兴趣或需求的一小群顾客所占有的市场空间。）机会。这种双向演化机制不仅改变了企业的竞争优势来源，更推动创新活动从封闭式研发向开放式生态协同转型，形成技术创新与市场拓展的复合增长飞轮。
当前，数字经济已经成为我国经济发展中创新最活跃、增长速度最快、影响最广泛的领域，对培育发展新质生产力、提升产业链供应链韧性具有强大支撑作用。“十四五”时期我国数字经济发展成效显著，数字经济规模由2020年的39.2万亿元增长至20XX年的53.8万亿元，3年间规模增长了37.5%，增速明显高于GDP增速（见图1）。D的二十届三中全会提出，“健全促进实体经济和数字经济深度融合制度”。“十五五”时期，数实融合的发展特征将更加明显，并成为推动中国式现代化产业体系纵深发展的关键力量。数实融合的核心在于通过数字技术与实体经济全价值链的深度耦合，重构产业运行的底层逻辑与价值创造范式[12]。这种融合机制不仅引发生产流程的物理性变革，更通过数据要素的流动与算法模型的嵌入，形成具有自组织特征的产业生态系统。数实融合对企业发展的影响主要体现在以下方面：其一，在生产智能化维度，数字技术对制造系统的渗透已超越传统自动化范畴，演变为具有认知决策能力的神经中枢系统。工业互联网平台通过设备泛在连接与实时数据采集，构建起全要素动态映射的数字孪生体系，使生产过程具备自主感知异常、预测性维护及工艺参数动态优化的能力。其二，在商业模式创新方面，数实融合解构了传统产业的价值链刚性结构，催生出平台化服务、订阅式交付等非线性价值创造模式。企业通过数据资产的持续积累与算法模型的迭代训练，实现对用户需求的精准预测与价值主张的动态适配，形成需求牵引供给、供给创造需求的良性循环机制，打破了传统商业模式的时空约束，推动企业从产品交付者向生态赋能者转型。其三，在协同创新层面，数实融合构建了跨组织知识共享的新型基础设施，使产业链上下游企业能够突破产权壁垒，在研发设计、产能调配等环节形成分布式协作网络。但数实融合亦给企业带来严峻挑战，企业既需防范数据泄露引发的系统性风险，又要在数据合规框架下平衡商业价值挖掘与用户隐私保护，这对组织的数据治理能力提出更高要求。
2024年12月9日召开的中共中央局会议指出，“实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策”，时隔14年，货币政策重回“适度宽松”，这对于下一阶段扩投资、促消费具有积极的促进意义，同时也将为未来一段时期企业发展提供了更有力的金融支持。
在融资成本维度，适度宽松的货币政策通过金融市场的价格传导，使得债务融资工具的利率系统性下移，叠加银行信贷风险定价机制的弹性化调整，使得不同信用层级企业均能获取适配自身发展阶段的外部融资支持。融资可得性的结构改善，不仅缓解了重资产行业的流动性约束，更为技术密集型企业的研发投入提供了跨周期资金保障[13]。当资本要素的获取门槛降低，企业在产能布局优化与创新要素积累之间得以建立动态平衡机制，推动实体部门形成更具韧性的资产负债表结构。
在市场需求层面，流动性环境的改善通过财富效应与托宾Q效应的双重传导渠道，重塑了市场主体的行为预期。居民部门实际购买力的提升与资产价格的重估效应，共同驱动消费需求曲线右移，而企业部门资本重置成本的降低则加速了设备更新与技术改造的投资决策。供需两侧的联动响应使企业能够突破传统市场容量的增长瓶颈，在需求弹性较高的新兴领域开辟增量空间。特别是在消费升级与技术迭代的交汇区域，适度的通胀预期管理有效避免了实际利率的过度波动，为企业把握市场结构变迁机遇创造了稳定的宏观环境。
此外，货币政策传导机制的优化重构了企业风险偏好的形成路径。流动性供给的结构性改善不仅缓解了短期偿债压力，更重要的是通过利率期限曲线的平坦化趋势，促使企业决策重心从流动性保全转向长期价值投资。信贷可得性的提升与企业资产负债表修复形成正向反馈，显著提升企业战略投资的可持续性，为创新要素积累创造稳定的金融条件。
国有企业和民营企业高质量协同发展面临的困境和阻力是多方面的，需要从宏观、中观、微观多个层面进行综合考虑和全面分析。
在宏观层面，协同发展的体制机制不完善是限制国有企业和民营企业深度合作的主要困境之一。这一问题的产生，不仅与宏观经济政策、市场环境密切相关，也源于市场准入的行政性壁垒与资源配置的体制性偏好。
一是国有资本与社会资本协同发展的制度框架尚未形成有效的激励相容机制，这在政策工具配置层面形成了系统性梗阻。财政补贴的分配逻辑仍存在所有制偏好惯性，公共资源投放的透明度不足导致民营企业难以形成稳定政策预期[14]。税收优惠体系的差异化设计虽具有特定历史合理性，但客观上形成了不同所有制企业的要素使用成本梯度。金融资源配置中隐性担保机制的存在，使得信贷资金流向呈现所有制结构特征，这种制度性交易成本的差异削弱了市场主体的公平竞争基础，也限制了双方合作的意愿和动力。
二是竞争中性原则在实践层面的落实仍面临制度性障碍。国有企业承担的政策性职能与市场化目标间的矛盾未能通过有效机制实现动态平衡，导致其在市场竞争中兼具市场主体与政策工具双重属性。角色定位的模糊性不仅影响国有资本运营效率，更对民营企业形成非对称竞争压力。在创新驱动领域，国有企业的容错机制与民营企业的风险承担能力存在制度性落差，导致两类主体在技术研发投入强度与周期上难以形成战略协同。监管尺度的差异性执行进一步放大了这种制度套利空间，使得要素流动出现结构性扭曲。
三是市场准入的行政性壁垒与资源配置的体制性偏好形成叠加效应。部分关键领域仍存在显性或隐性的所有制限制，市场准入壁垒不仅阻碍生产要素的优化组合，更抑制了混合所有制改革的制度创新空间。在要素获取维度，土地、资本等基础性资源的配置机制尚未完全实现市场化定价，行政干预痕迹导致不同所有制企业的要素使用成本产生系统性差异。这种制度性不平等的持续存在，使得国有企业和民营企业在创新链与产业链的衔接环节难以形成价值共创机制，最终制约整体经济全要素生产率的提升空间。政策工具箱的协同性不足与制度变迁的路径依赖共同构成了当前体制机制改革亟待突破的核心矛盾。
在中观层面，国有企业与民营企业在产业链和供应链协同方面的合作深度和广度，是衡量我国经济体系内不同所有制企业协同发展成效的重要指标。然而，当前这一领域的协作发展深度尚显不足，具体表现在以下几个方面：
一是产业链整合不足。尽管国有企业与民营企业在某些领域已经开展了产业链合作，但整体上，合作仍然停留在较为初级的阶段。双方市场衔接存在断层，经营管理过程中的信息不对称和沟通不畅导致生产网络出现节点性梗阻。此外，国有企业主导的产业生态圈建设仍停留在产能聚合层面，未能形成生产外溢与能力共享的共生机制，从而影响了整个产业链的协同发展。以装备制造产业为例：一些国有企业拥有强大的制造能力和技术实力，但在原材料采购、零部件配套等方面往往依赖于外部供应商；而民营企业虽然在这些领域具有灵活性和成本优势，但由于缺乏与国有企业的有效对接和合作机制，往往难以充分融入国有企业的产业链中。这种断裂不仅造成民营企业的发展空间受阻，更抑制了国有企业产业链的稳定性，使得整体产业体系面临系统性风险敞口。
二是供应链协同不畅。在供应链协同方面，国有企业与民营企业之间存在信息共享与利益分配的双重困境。在信息传导层面，缺乏统一的数字基础设施导致供应链各节点形成数据孤岛，需求波动在传递过程中产生“牛鞭效应”，不仅造成库存冗余，更削弱了供应链的敏捷响应能力。在利益协调方面，核心企业的议价优势挤压了中小配套企业的利润空间，导致质量改进投入与创新收益分配失衡。经营理念的差异进一步加剧了供应链协同障碍[15]，例如，在国有机械制造企业与民营零部件供应商合作过程中，国有企业倾向于保持较高的安全库存以应对市场波动，而民营企业则希望降低库存以减少资金占用，两者分歧使得突发事件冲击极易引发连锁性断链危机。
三是科技创新合作有限。虽然国有企业与民营企业科技创新合作取得了积极进展，但跨所有制合作仍面临诸多挑战。新能源汽车领域的协同创新困境折射出跨所有制技术整合的深层矛盾。国有整车企业在底盘架构与规模制造方面积淀深厚，其技术开发路径往往遵循既定的产业标准与安全规范，强调技术成熟度的渐进式提升。民营配套企业在动力电池能量密度提升与车联网系统迭代方面展现出更强的突破能力，这类颠覆式创新通常源于快速试错的迭代策略。两类主体在技术演进节奏与风险偏好上的结构性错位，导致双方在联合研发过程中频繁遭遇验证周期不同步的协调困境。此外，双方在知识产权保护、技术转移和商业化应用等方面也有所顾虑和保留，掌握核心技术的企业担心技术泄露或市场被抢占，在合作过程中采取相对保守的态度。
在微观层面，国有企业与民营企业在要素使用上的不平等问题，一直是制约双方协同发展的重要瓶颈。尽管国家层面不断强调要保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，但实际操作层面的不平等现象仍然存在。
首先，信贷市场的风险定价机制存在隐性所有制导向，国有企业的政府信用背书衍生出显著的信用溢价折让，在贷款审批、债务展期谈判与利率浮动空间方面具有更多优势；相较而言，民营企业融资成本中需额外承担所有制风险补偿。金融资源配置的行政化惯性，使得信贷资金流向呈现显著的体制性特征，扭曲了金融资源配置效率。其次，财政补贴的分配逻辑同样呈现结构性倾斜，产业扶持政策往往通过国有企业形成补贴嵌套传导机制。在公共资源投放过程中，项目审批标准与国有企业的关联性形成隐性的分配倾斜，抑制了市场筛选功能的正常发挥。补贴获取能力的差异进一步强化了不同所有制企业的要素积累梯度，形成竞争能力的代际锁定效应。最后，公共采购领域的资质审查体系存在路径依赖特征，历史业绩要求与资质门槛的设置形成隐性的体制内循环机制。国有企业在技术标评审环节占据制度性高地，特别是在重大工程招标中，资质审查标准与过往项目经验的权重设置，实质上构成了对新进入者的排斥机制[16]。这不仅阻碍专业化分工体系的优化，更抑制了市场竞争活力的有效释放，导致资源配置效率的持续耗散。
要素使用不平等的根源在于制度设计与市场发育的双重制约。现有与经济体制下，国有企业承载的政策工具属性使其与政府部门形成深度关联，体制性纽带衍生出隐性的资源传导通道。在财政金融政策的制定与执行过程中，风险防控的谨慎导向与所有制偏好产生共振，形成制度性交易成本的梯度分布。同时，要素市场发育的不充分放大了微观主体的能力差异，民营企业受限于初始禀赋积累不足，在信用资质构建与合规成本消化方面面临更高边际成本。在起点不平等的市场环境中，后发企业难以通过常规竞争路径实现要素获取能力的跃升。更深层次的结构性矛盾在于公共资源配置的公平性原则与特定领域政策目标的优先性尚未形成有效的平衡机制，导致市场选择与行政干预的边界始终存在模糊地带。
“十五五”时期国有企业和民营企业的高质量协同发展需要从宏观层面完善高质量协同发展的顶层设计，构建协同高效的发展生态；中观层面以发展新质生产力和产业链现代化为抓手推进产业共建；微观层面从投资端、融资端和经营端多点发力，保障要素平等使用，推动两者在更广领域、更深层次、更高水平上实现协同发展。
在“十五五”时期，国有企业与民营企业的高质量协同发展不仅是构建高水平社会主义市场经济体制的内在要求，也是推动中国经济持续健康发展的重要引擎。在宏观层面，完善高质量协同发展的顶层设计，构建协同高效的发展生态，是实现这一目标的关键所在。
一是推动国有企业战略调整。在“稳中求进、以进促稳、先立后破”原则指引下，推动国有企业加快向新能源、智能制造、生物科技等战略性新兴产业等关键领域集中，释放资源要素投向基础研究、关键共性技术攻关等市场失灵领域，为民企技术创新提供基础支撑[17]。二是支持民营企业在细分领域精耕细作。重点培育民营企业在细分市场的专精特新优势，通过产业目录引导与创新载体建设，帮助其突破隐形冠军培育的瓶颈。支持民营企业在战略性新兴产业与未来产业领域开拓细分市场，与国有企业形成互补。三是加强民企与国企的联动。构建产业联盟等新型组织形态，在技术标准制定、供应链管理等领域形成知识共享机制。例如，在数字基础设施领域，国企主导基础平台搭建与民企参与应用场景开发的双向互动，可有效破解技术研发与商业转化脱节的难题。
一是完善财政金融政策。财政政策需从补贴导向转向能力建设，通过研发费用加计扣除等普惠性措施，构建创新要素流动的引力场。金融资源配置应着力破解所有制歧视，发展供应链金融、知识产权质押等工具，使资本流向真正取决于技术含量与市场前景。二是持续优化营商环境。简化行政审批流程，降低市场准入门槛，为国有企业和民营企业创造更加公平、透明、可预期的营商环境。营商环境的制度性变革还需聚焦隐性壁垒破除，建立全国统一的市场准入负面清单动态调整机制，消除地域封锁与所有制限制的叠加效应。三是推动混合所有制改革。鼓励国有企业积极引入社会资本进行混合所有制改革，混合所有制改革的深化应超越股权混合的表层，重点构建差异化的治理结构与决策机制，在保留国企规范运作优势的同时，充分吸收民企的市场敏感度与决策灵活性。
一是构建跨所有制的协同监管框架。建立穿透式监测指标体系，重点追踪技术外溢效应与产业链协同效率。推动以财务指标为主的考核体系转向综合评估创新带动能力与生态赋能水平，例如，将国企对中小企业的技术扶持纳入绩效考核范畴。二是建立反馈与调整机制。依托大数据监测平台，跟踪合作项目的实施情况，并根据市场变化实时捕捉项目合作过程中的堵点卡点，及时优化合作机制。还应建立企业间沟通协商机制，及时解决合作过程中出现的矛盾和问题。三是强化社会监督与舆论引导。借助第三方评估与舆论监督形成倒逼机制，防范协同过程中可能出现的利益输送风险，确保改革红利的普惠性释放。并通过媒体宣传、舆论引导提升社会各界对国企民企合作的认同与支持。
以发展新质生产力和产业链现代化为抓手，推进产业共建是中观层面推进国有企业和民营企业高质量协同发展的重要路径。
推动产业链协同与互补是国有企业和民营企业高质量协同发展的关键举措，应以产业链为纽带，推动国有企业和民营企业在供应链、价值链上的深度融合。国有企业应在创新资源开放共享上发挥枢纽作用，通过构建共享型基础设施打破所有制壁垒，逐步向民营企业开放底层科研数据接口，建立分级授权机制以平衡知识产权保护与技术扩散需求。试验基地与仪器设施可采取预约制共享模式，为民企提供低成本研发条件，同时设计反向知识溢出机制，促进国企吸收民企的敏捷创新经验[18]。在产业链整合维度，国企需从单向供应链管理转向生态化赋能，通过开放采购标准、联合制定技术规范等方式，为民企融入高端制造环节提供准入通道。在国际产业协同网络构建方面，国企应依托“一带一路”合作框架，发挥项目集成优势对接东道国需求，民企则以专业化能力填补细分领域空白，形成联合投标、风险共担的出海模式。借助双向赋能的资源交互机制，既能提升产业链韧性，又可培育全球化竞争新优势。
强化国企民企技术创新合作的关键在于共同组建创新联合体，这需要突破传统合作范式，建立跨所有制的成果共享与风险分担契约框架。例如，针对“卡脖子”技术，国企应牵头搭建产学研协同平台，吸纳民企参与中试环节，通过分段式研发降低创新风险。在战略新兴产业布局中，国企侧重基础研究与标准制定，民企聚焦应用场景开发，形成“国企搭台、民企唱戏”的互补格局。在传统产业升级改造方面，可探索“国企+民企”联合体模式，利用国企的规模效应整合行业资源，民企则注入数字化改造与绿色化转型的技术方案。例如，在智能制造领域，国企提供工业互联网底座，民企开发垂直行业算法模型，共同构建行业级解决方案。在技术转化环节建立市场化评估机制，通过知识产权证券化、收益权质押等工具，激活沉淀技术的商业价值。
构建完善的产业生态体系是推动产业共建、实现高质量发展的关键一环。国有龙头企业应牵头制定行业技术标准与产能规划，定期发布供应链需求清单，引导中小民企定向开展配套能力建设，国企应开放检测认证平台，为民企产品提供快速准入通道，同步建立质量追溯系统强化过程监管。强化集群内部协同还需创新利益联结机制，可以推行“链长制”管理模式，由国企高管与民企代表组成联合决策委员会，共同审议技术路线调整与产能分配方案，同时构建风险补偿基金池，按比例分担联合研发的市场化风险，消除企业协同创新的后顾之忧。政府层面需优化园区功能布局，对企业实施梯度化土地供给政策，重点保障共性技术实验室、中试基地等共享设施用地。在资金配置上，设立产业链协同发展基金，按照技术关联度对企业联合创新项目给予贴息支持，同时探索供应链票据融资模式，将核心企业信用向上下游民企延伸。
“十五五”时期国有企业和民营企业高质量协同发展的微观路径需要从投资端、融资端和经营端多点发力，保障各类要素平等使用。这就需要完善市场机制、优化营商环境、加强金融创新等措施，激发市场主体的积极性和创造力，推动国有企业和民营企业在更广领域、更深层次上实现协同发展。
在投资端，关键是要建立民营企业项目推介长效机制，利用常态化政企对接渠道，定期筛选具备技术前瞻性与市场潜力的民企项目纳入政府重点推介清单。国家发展改革委或省（市）级发展改革委可以牵头搭建产业投资运行分析系统，按季度发布细分领域技术路线图与产能缺口分析，为民企投资决策提供精准指引。完善项目储备库动态管理机制，引入第三方专业机构对入库项目进行技术成熟度与商业可行性评估，配套优先供地、税收递延等定向激励政策。针对战略性新兴领域，试点“揭榜挂帅”投资模式，通过公开招标方式吸引民企参与重大技术攻关项目。同时建立跨区域投资协调机制，破除地方保护主义对民企异地投资的隐性限制，对跨省投资的优质项目给予用地指标跨区调剂支持。
在融资端，针对民营企业“融资难、融资贵”的问题，推动商业银行建立专精特新企业信贷审批绿色通道，开发技术专利现金流折现模型，将研发投入强度纳入授信评估体系。完善政策性担保机构的风险分担机制，对民企中长期技术贷款实施分层担保费率，对获得国家级技术认证的企业实行担保费减免。推广供应链票据融资模式，依托核心企业信用为上下游民企提供可拆分、可流转的电子债权凭证。在债券市场试点“技术信用债”，允许高新技术企业以未来知识产权收益作为偿债保障发行专项债券。还要深化区域性股权市场改革，建立民企技术估值体系，通过做市商制度提升技术型中小企业的股权流动性。同步构建全国性信用信息共享平台，整合工商、税务、知识产权等多维数据，为民企融资提供精准信用画像。
经营端：健全市场准入、退出、保护和利益共享机制，促进公平竞争在经营端，实施市场准入负面清单动态调整机制，定期组织第三方机构评估清单外隐性壁垒，有效清理以所有制、注册资本等设定的不合理门槛。在政府采购领域推行“技术标权重优先”评标规则，对民企自主研发的核心技术给予加分激励。完善企业退出援助制度，建立经营困难民企的司法重组快速通道，探索知识产权质押企业破产时的技术资产托管机制。构建跨部门反垄断监测平台，重点审查具有市场支配地位企业的不公平交易行为，对强制搭售、大数据杀熟等实施顶格处罚。在利益共享维度，推行技术许可收益阶梯分成模式，国企使用民企专利时按产业化效益比例支付溢价。同时建立产业链利益协调委员会，由上下游企业共同制定价格联动与风险补偿规则，形成共生型价值分配体系。
“十五五”时期是中国基本实现社会主义现代化承上启下的关键五年。2025年4月底，在上海主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会时强调，要“适应形势变化，把握战略重点，科学谋划好‘十五五’时期经济社会发展”。基础研究是整个科学体系的源头，处于从研究到应用再到生产的创新链条起始端。世界科学革命、技术变革、产业升级和经济发展的历史经验表明，总是先发生基础科学知识的增量突破，而后发生应用性技术的迭代更新，进而推动新产品、新产业和新经济增长点的兴起，最终体现为经济产出量的增长和质的提升。“十五五”时期，新一轮科技革命与产业变革同大国博弈相互交织，国家之间围绕企业、产业和经济实力的竞争势必更加激烈，竞争焦点向创新链、产业链的前端转移。经过改革开放四十多年的科技进步与积累，中国在世界科技创新格局中的位势逐渐从“追赶”“跟跑”转变为“并跑”“领跑”，“十五五”时期经济竞争力乃至综合国力的持续提升，更加需要来自基础研究领域的原始创新能力支撑。为此，本文立足科技创新及其驱动经济发展的理论基础，阐释“十五五”时期提升经济竞争力的动力源及其作用机理，分析基础研究投入的政策演进、结构特征和问题短板，并探讨面向未来五年的基础研究投入政策取向，以期为增强中国的中长期经济竞争力提供参考。
经济学家卢卡斯曾有一句经典名言，“一旦人们开始思考经济增长问题，他将很难再思考其他问题”，这充分显示了经济发展问题的极端重要性和独特魅力。对于经济发展的动力源泉，早期经济学家主要关注资本、劳动力等生产要素投入，进入20世纪以后逐渐把技术、人力资本、知识等创新要素引入经济增长模型，并在各个国家和地区的经济实践中不断形成新的理论和认识。
经济竞争力是一个国家或地区经济发展综合实力水平的集中体现，反映经济总量或人均经济总量随时间扩大或增长的规模和速度，也反映经济发展的质量和效率。世界经济论坛自1979年开始发布《全球竞争力报告》，其最新推出的“全球竞争力指数4．0”，基于经济增长核算理论，将竞争力定义为“一个经济体能够更有效率使用生产要素的能力”。①瑞士洛桑国际管理发展学院发布的《2024年全球竞争力年报》则认为，传统上对竞争力的考量过于关注地区生产总值和可支配收入，在经济目标之外还应包括对社会、环境、文化指标的平衡。②尽管这两机构均没有对经济竞争力进行明确的概念界定和释义，但显然在其报告中均将经济增长的量与质作为衡量经济体综合竞争力的基础核心指标。
基础研究处在科技创新链条的基础、前端、底层环节，随着现代科技发展形成了相对独立的概念内涵。1945年，布什在《科学———无止境的前沿》报告中将其定义为“不以应用为目的，能够产生一般知识、解释自然及其规律的研究”。③1997年，司托克斯指出，在“纯基础研究”和“纯应用研究”之间，还存在以应用为导向的基础研究。④经合组织新版的《弗拉斯卡蒂手册》⑤对基础研究的定义吸收了两方面的观点，强调基础研究应没有任何特定的应用或使用目的，同时也认可“定向基础研究”的存在，并认为“定向基础研究”期望产生一种能够解决某些已知问题或预期问题的知识基础。⑥基础研究投入则属于全社会研发活动投入中用于基础研究的部分，包括资本性的研发经费投入和劳动性的研发人员投入。⑦
基础研究活动产生新知识、人力资本、应用性技术等多种形式的成果，驱动经济实现规模的增进和效率的提升，发挥经济发展“源动力”作用。首先，基础研究能够产生和扩散新知识。随着知识经济和信息社会的深入发展，经济增长越来越依靠知识和信息的生产与利用，并且正是生产者与使用者在显性知识和隐性知识的不断交换互动中驱动了创新，进而通过国家创新系统的作用，实现“基础研究—新知识—经济增长”的驱动效应，成为经济发展的重要决定性因素。⑧其次，基础研究能够产生经济发展的另一决定性因素———人力资本。基础研究带来人力资本增加的内在逻辑机理：一是经过研究活动训练的毕业生进入产业一线，带去最新的科学知识和解决复杂问题的能力；二是研究活动期间的训练为这些毕业生学习掌握特定行业的技能和知识打好了基础，还会给企业带去更高水平的生产技术和标准；三是通过一些与产业相关的研究项目，部分学生直接具备了企业需要的实践经验和职业能力素质。⑨同时，人力资本增加还会提高创新活动的效率。最后，基础研究还能够产生应用性技术成果直接促进经济发展。阿祖莱等研究了美国国立卫生研究院资助对制药与生物技术公司专利产出的影响，发现研究院的公共研发资金资助促进了私人部门的专利产出，并且研究院每增加1000万美元资助能促使企业净增2.7件专利。①企业开展基础研究能够带来技术进步，其内在机制在于，一方面，基础研究可以增强企业吸收外部科学新发现、新知识的能力，另一方面，基础研究可能成为企业技术创新的直接来源，其中第一种机制更加重要。②在多重机制的共同作用下，基础研究表现出对经济发展的显著促进效应。
总之，基础研究对技术进步和经济发展的正向促进作用，已经得到广泛验证并形成基本共识：基础研究是人类获得自然、社会和人类系统基础知识的基石，是应用技术创新和生产经营环节新技术、新产品、新服务的源头，是技术进步和长期经济增长的根本性动力来源。相应的，一个国家或地区对基础研究的经费和人员投入，是关系其技术进步、经济增长和经济竞争力提升的关键因素。
“有投入才有产出”的一般规律。基础研究投入的来源主要包括两类：一类是以财政资助为代表的“公共部门”，另一类是以私营企业自有资金投入为代表的“私人部门”。高校、科研机构、企业作为开展基础研究活动的三类不同主体，承担着将基础研究投入转化为产出的主体功能。同时，三类主体开展基础研究活动的运作方式不同，基础研究投入转化为创新成果再进入企业生产活动的要素流动链路也不同，从而形成从基础研究投入到经济产出的差异化传导机制。
第一，依托高校的“多重式”传导机制。高校一直是执行基础研究投入的最重要主体，也是高校、科研机构、企业三类主体中基础研究投入占比最高的部门。来自政府或企业的基础研究经费，可以通过三条链路转化为高校的基础研究活动。其一，高校基础研究人员承担财政资助的基础研究项目，通过购买和使用研究活动所需要的实验设备和材料，为项目研究人员支付薪酬等方式，直接将部分基础研究投入转化为具体的基础研究活动。其二，投资建设基础科研设施，供科研人员用以开展基础研究。通过这种方式，来自政府的基础科研设施投资，间接转化为高校的基础研究活动。其三，高校基础研究人员包括参与研发活动的学生，使用来自政府部门的“非项目”资助或企业捐赠等，开展基础研究活动。
从高校基础研究活动到经济量的增长和质的提升也存在三条传导链路。其一，高校进行的自由探索式基础研究所形成的成果技术成熟度和应用性价值往往较低，需要概念验证、二次开发、中试放大等专业机构或服务的介入，转化为应用性技术成果后再进入企业生产过程，形成新工艺、新产品、新服务。其二，高校与企业合作组织开展应用导向的基础研究，直接产生具有较强应用性价值的科技成果，以更快的速度将基础研究成果应用于生产过程，提高企业竞争力，并带动产业转型升级。其三，高校从事基础研究活动的教师或学生，利用其研发取得的科技成果或在科研活动中掌握的知识技能，通过创办新企业或到企业就业、兼职等方式，直接参与企业的生产经营。
第二，依托科研机构的“偏应用”传导机制。
科研机构将来自政府或企业的基础研究投入转化为基础研究活动的链路与高校类似，其差异主要体现在从基础研究活动到经济产出的传导链路上。长期以来，国家政策鼓励以科研机构为重要载体推动产学研结合，科研机构研发活动的应用导向特征更加明显，特别是近年来在江苏、广东等地区产生了一批兼具基础研究、应用研究和成果转化功能的新型研发机构。因此，相较于高校，科研机构基础研究的应用性技术成果产出更多，能够直接或经过稍加改造后应用于企业生产。例如，中国科学院在全国各地建设了一百多个应用性技术研发机构，持续产出应用性成果，成为地方科技成果转化和产业化的重要基地，直接支撑了地方战略性新兴产业的兴起与发展。再如，根据2022年科技部火炬高技术产业开发中心进行的全国新型研发机构调查数据，全国新型研发机构超过2400家，年度技术性收入合计超过500亿元，发明专利的实施率达到46.46%，远高于同期高校的专利实施率。
第三，依托企业的“复合型”传导机制。企业作为市场化的经济主体，以经济利益为主要驱动力，其研发经费投入和使用的决策机制与高校、科研机构完全不同，拥有不同的从基础研究投入到经济产出的传导链路。在基础研究投入转化为基础研究活动阶段，一方面，对于财政资助基础研究项目、政府资金参与投资建设基础科研设施、政府资助支持基础研究人员等形式的投入，企业及其科研人员可以通过承担或承建等方式参与，进而将相应部分的基础研究投入转化为企业的基础研究活动。另一方面，更为重要的是政府通过企业研发费用应纳税额加计扣除、企业所得税减免等方式，降低企业投入自有资金开展基础研究活动的成本，进而引导企业投入更多的“额外”资金进行基础研究等研发活动，将政府减免税形式的资金转化为企业的基础研究投入。在基础研究活动转化为经济产出的阶段，企业向内能够依托自身研发力量开展应用导向的基础研究活动，向外能够委托外部高校、科研机构进行定向基础研究获得应用性价值更高的成果，最终通过企业的市场需求导向机制将投入快速转化为更高的生产效率和经济效益，实现兼具基础研究和应用研究特征的“复合型”传导效果。
新中国成立以来，适应不同阶段的经济和社会发展需要，中国实行不同战略取向的基础研究政策，建立了以政府为主的基础研究投入体系，在推动国家科技综合实力和创新能力的跨越式发展中发挥了不可或缺的作用，但也存在一些问题短板。
中国的基础研究投入政策总体上可分为五个阶段，涵盖四次明显的政策取向转换。从1949年新中国成立至1978年改革开放之前，探索建立现代科技管理体制，是基础研究投入体制机制的初步建立阶段。政策取向偏重于支撑服务国防安全和重工业发展，标志性政策主要包括中国科学院的成立运行、第一个中长期科学技术规划的制定与实施以及若干重大基础研究攻关任务的实施等。1978年D的十一届三中全会以后至20世纪90年代初，我国全面实行改革开放的基本国策，进入国家基础研究投入体制机制的改革重塑阶段。科学技术进步驱动经济增长的作用受到空前重视，政府研发投入的政策取向偏重于更加实用的应用研究、试验发展和科技成果转化，出台的标志性政策有“863计划”“火炬计划”等。从20世纪90年代初至21世纪初，国家全面实施科教兴国战略，基础研究的重要性获得越来越多的共识，政府基础研究投入进入稳步发展阶段。基础科研“无用论”的误区逐渐得到纠正，标志性政策包括“973”计划等。从21世纪初至2011年，伴随中国成功加入世贸组织后经济总量的持续高速增长，我国提出全面建设创新型国家的战略目标，政府基础研究投入进入规模上高速增长、体系上更加完善、加速追赶国际水平的阶段。这一阶段确立了“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的科技发展方针，标志性政策包括《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》及其配套政策等。D的十八大以来，中国进入全面推进科技强国建设的阶段，基础研究受到前所未有的重视，基础研究投入进入“量的增长”和“质的提升”齐头并进的阶段。这一阶段，国家层面出台了推进基础研究的专项政策文件，政策调控的对象覆盖高校、科研机构与企业，代表性政策包括制定实施《关于全面加强基础科学研究的若干意见》，推动国家自然科学基金改革，通过税收优惠的方法引导企业增加基础研究投入等，进一步完善了中国的基础研究投入体系。
政府资金是中国基础研究投入的主要来源。根据《中国科技统计年鉴20XX》的数据，从研发经费投入看，2022年全国基础研究研发经费投入总额为20XX.46亿元，其中企业执行的经费投入仅占8.64%，高校和科研机构执行的经费投入合计占85.1%，而高校和科研机构研发经费有超过70%来源于政府资金；从研发人员投入看，2022年全国基础研究人员全时当量50.91万人年，其中约92%的人员投入分布在高校和科研机构，且这些高校和科研机构主要由政府举办。
政府基础研究经费投入主要包括四种形式。第一种是财政资助开展基础研究项目，即政府利用公共财政资金，通过设立专项基金、科技研发计划等方式，直接资助有关科研单位和团队开展基础研究。例如，20世纪80年代末成立的国家自然科学基金，初期年度财政投入仅1—2亿元，到1999年突破10亿元，2010年突破100亿元，20XX年资助各类项目总额达378亿元。第二种是政府投资建设科研基础设施，有计划地开展国家（重点）实验室建设，为基础研究和应用基础研究活动提供平台与条件支撑。根据《〈中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要〉实施中期评估报告》，截至20XX年全国已经布局建设77个国家重大科技基础设施，其中35个已建成运行，并且依托重大科技基础设施形成了一批全球领先的科技成果。①第三种是政府实施各类基础科研人才支持计划，通过对科研人员的资助促进基础研究活动。例如，从1994年开始，中国科学院启动实施“百人计划”，选拔引进在基础研究领域具有显著成果和潜力的人才，为入选者提供高强度的科研经费和研究团队支持，最终服务于具体基础研究活动的实施和基础研究人才的培养。第四种是政府通过基础研究投入税收优惠，资助企业的基础研究投入。其内在逻辑是通过税收优惠政策，引导企业增加额外的基础研究投入。有关研究发现，每1美元的税收抵免能够带来至少1美元的企业新增研发经费投入，研发成本每降低1%研发投入总额就会增长至少1%，并且能够带来更大的社会效益。②通过估计测算中国的政府基础研究经费投入数据发现，虽然近十年来税收优惠形式的间接资助占比呈现快速提高态势，但目前总体水平仍然较低。对于财政性基础研究项目资助经费、政府出资的基础科研设施建设经费、以支持基础研究人员为“载体”的财政资助经费，按照高校、科研机构、企业研发经费内部支出总额中来自政府资金的部分，以各主体基础研究经费支出占其研发经费总支出的比重进行加权的方式估算；对于税收优惠形式的间接资助，主要结合企业研发费用加计扣除和高新技术企业减免税的实施情况，通过企业研发经费内部支出总额、高新技术企业净利润总额以及企业的基础研究经费投入比例进行估算。③结果显示（见图1），实行改革开放约15年后，政府资助基础研究的经费规模呈现爆发式增长态势，1999年、2000年的环比增长率高达44%、51.6%；进入21世纪特别是中国加入世贸组织以后的10年里，政府资助基础研究的经费总额呈现持续稳定增长态势，年度环比增速基本保持在20%以上的水平；2013以来，政府资助基础研究经费总额的环比增速有所降低，但仍然保持在平均14%的水平。值得注意的是，中国对企业研发费用减免税形式的间接投入所占比重相对较低。1996年至2007年减免税额占政府基础研究经费投入总额的比重一直在0.1%以下，2008年以后开始实施高新技术企业减免税优惠政策，这一指标迅速提高到0.2%，并在2015年至2021年迅速提高到3.6%，但显然仍处于较低水平。
第一，全社会基础研究投入强度不高。根据《20XX年全国科技经费投入统计公报》，20XX年中国基础研究经费投入为2259.1亿元，约占研发经费投入总额的6.77%。图2报告了21世纪以来世界主要创新型国家基础研究经费投入占其全社会研发经费投入的比重，其中，法国最高，长期稳定在22%以上；新加坡持续提升态势明显，2018年最高达到24%，2019年以后有所下降，但仍达20%左右；美国和韩国先升后降的变化趋势相似，目前稳定在接近15%的水平；日本长期保持在12%—13%的水平；以色列则在2004年以后呈现持续下降的趋势，从最高近18%逐渐降至2022年的8%。相较而言，中国研发经费投入中的基础研究占比长期维持在4%—6%的水平，2019年才突破6%，与美国、日本、法国、新加坡等国相比还有较大差距。
第二，企业的基础研究投入严重不足。企业既是开展研发活动的创新主体，又是进行生产活动的市场主体，企业投入基础研究能够缩短从研发创新到成果转化应用的距离，提升基础研究投入促进经济发展的效能。企业内部基础研究投入也存在创新溢出效应，能够在提高企业自身劳动生产率和市场竞争力的同时促进社会技术进步。然而，中国企业的基础研究投入长期处于极低水平，2022年全国企业研发经费总支出中基础研究占比仅为0.7%，而美国、日本企业接近
7%，韩国企业超过10%；企业基础研究经费总支出占全国的比重不足9%，同样远远低于美国（37%）、日本（45%）、韩国（58%）。②因此，迫切需要通过税收优惠等政府间接资助的方式，引导企业加大基础研究投入力度。
第三，政府基础研究投入的绩效评价有待加强。国家每年投入大量资金进行基础研究，据本文估算，2022年来自政府的基础研究经费投入总额约为1200亿元。如何评价进而优化提升该项庞大政府资金投入的效果，成为亟待研究解决的难题。国内相关研究也证实，政府基础研究投入存在使用效率较低或效率损失的问题。③特别是随着科技成果转化应用速度的不断加快，社会对政府资助基础研究促进技术进步的时间容忍度不断下降，期望政府资助的基础研究项目能够更快地转化为新技术、新产品，带来更直接、更显著的经济社会效益。因此，对基础研究的绩效评价将会更加强调其经济社会贡献，在政策导向上表现为更加鼓励“产业基础研究”或以应用为导向的基础研究。
强调指出：“科学制定和接续实施五年规划，是我们D治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要优势。”②当前正值国家“十四五”规划收官和“十五五”规划编制的关键时刻，全球新一轮科技革命与产业变革深入发展，世界经济增长速度明显放缓，叠加国际贸易体系挑战和地缘风险等不确定性因素，可以预见，未来五年大国博弈的国际形势更加复杂，世界经济版图的重构将更加剧烈，科技创新特别是基础研究领域必将成为大国竞争的重要角力场。面向“十五五”，应当着眼于新质生产力的培育发展和中长期经济竞争力的持续提升，系统谋划基础研究的投入战略与政策。把握基础研究驱动经济发展、经济发展促进基础研究的规律、趋势及作用机制，充分发挥社会主义市场经济条件下新型举国体制的优势，以政府“有形之手”和市场“无形之手”有机结合，加强有组织的基础研究，不断提高基础研究的投入产出效率及其驱动经济竞争力提升的“源动力”效能。
2025年《政府工作报告》明确提出，“推动科技支出向基础研究倾斜，完善竞争性支持和稳定支持相结合的投入机制，提高基础研究组织化程度。”③基础研究投入涵盖多层次、多维度的内在结构，包括“纯基础研究”和“应用基础研究”等不同活动类型，科研项目资助、科研设施建设、研发人才计划等不同投入方式，以及高校、科研机构、企业等不同类别主体。因此，应当区分不同形式、不同主体采取差异化的政策措施，有效增加全社会的基础研究投入。一是加大财政资金资助基础研究的力度。长期以来，受制于基础研究属于“无用”投入的认知偏见，国家尤其是地方政府层面优先将大量财政科技资金投入应用研究、试验发展、成果转化等领域，对基础研究领域的投入较少。因此，应在不断提高公共财政支出中科技支出占比的基础上，持续提升科技支出投向基础研究的比例，带动提升全国研发经费投入中的基础研究经费占比。二是重点增加应用导向的基础研究投入。应用导向的基础研究致力于解决产业技术的共性底层科学问题，其创新成果可能带来某个产业自主可控能力与核心竞争力的整体跃升。因此，应将推进关键核心技术攻关、发展新兴产业、培育未来产业与增加应用基础研究投入结合起来，鼓励行业部门和地方围绕产业需求凝练科学问题，组织实施应用基础研究项目，加快形成一批能够支撑传统产业技术迭代升级和新兴产业发展、未来产业培育的基础研究成果。三是扩大基础研究投入经费来源。D的二十届三中全会明确要求，“鼓励有条件的地方、企业、社会组织、个人支持基础研究”。①因此，应优化完善企业、社会组织、个人支持基础研究的政策体系，支持各类社会资金依法设立科学基金会，倡导有条件的企业和个人对基础研究等科技创新进行定向捐赠，开拓基础研究投入新来源、新渠道。
基础研究具有公共产品的属性，存在创新知识溢出效应，加之需要长周期、高成本、高不确定性的资本、人才等要素投入，企业往往不愿投入基础研究。因此，应当针对不同类型的企业实施差异化政策措施，引导企业开展基础研究活动。一是完善鼓励企业开展基础研究的普惠性政策。加强研发费用加计扣除、创新型企业所得税减免等普惠性政策的落实，降低企业投入基础研究的成本，鼓励企业开展基础研究活动。同时，鼓励企业建设研发机构、实验室等创新平台，实施更多面向企业科研人员的人才支持计划，帮助企业引进和留住基础研究人才。二是发挥大企业对基础研究的引领带动作用。从国际经验看，越是大企业越有开展研究开发尤其是基础研究的实力，也越能够从研发投入中获得长期收益。从不同性质企业主体看，国有企业比民营企业更愿意开展基础研究活动。②因此，应着力培育发展具有行业创新领导力的龙头企业，同时，鼓励有条件的企业承担财政支持的应用导向型基础研究项目；深入实施国有企业研发准备金制度、国有企业绩效考核中研发投入视同利润等政策，发挥国有企业开展基础研究的示范带动作用。三是推动企业与高校、科研机构合作开展基础研究。推动多主体、跨领域的交叉融合创新，鼓励高校、科研机构与企业以重大科技任务为牵引，通过组建创新联合体等方式，优化研发经费、研发人员和科研设施条件等创新资源配置，协同开展基础研究，实现“1+1＞2”或“1+1+1＞3”的创新效应。
高校、科研机构基础研究投入转化为经济发展效能需要专业化服务机构的居间参与，将技术成熟度普遍较低的基础研究成果快速转化为可直接应用于生产的技术成果。一是补齐概念验证、中试验证服务短板。概念验证包括原理验证、技术路线验证、原型机试制、商业模式验证等，聚焦于将“知识”转化为“产品”的环节，同时也有助于降低研发风险。中试验证包括小量试制开发、小规模生产模拟等，聚焦于将“产品”转化为“商品”的环节。因此，应采取财政资助、绩效奖励等激励政策，鼓励建设“高校院所+孵化器+创投机构”“领军企业+高校院所+创投机构”“专业服务机构+高校院所”等不同运作模式的概念验证、中试验证平台，促进基础研究成果加快转化为应用性技术和产品。二是推动高水平应用性技术研发机构建设。应用研究和基础研究是创新链条上的不同阶段，应用研究直接面向产业技术需求，投入规模往往大于源头性的基础研究投入。因此，在加强基础研究投入的同时，也应强化应用研究机构建设，尤其应当鼓励建设研发能力较强、紧贴市场需求、管理方式灵活的新型研发机构，加快基础研究成果向产业应用转化的速度。三是提高技术转移服务水平。技术转移专业机构和人才，能够为基础研究成果从高校、科研机构转移到企业提供对接服务，是国家技术转移体系的重要组成部分。因此，应高质量建设专业化技术转移机构和技术经理人队伍，提高基础研究和应用研究成果从高校、科研机构向企业转移转化的效率。四是强化金融等关键要素支撑。从基础研究到应用研究、成果转化和产业化，存在阶梯式、指数级增长的资金需求。因此，应优化财政支持结构，对基础研究阶段注重财政资金资助支持，应用研究阶段注重政企联合资金支持，转化和产业化阶段注重引导社会资本支持。另外，还应优化完善基础研究成果转化为商品后的市场推广应用鼓励政策，包括加大政府和国企采购自主创新产品力度、强化知识产权保护等。
基础研究活动本身具有公共产品的“知识溢出”特性，需要政府通过加大投入发挥“社会计划者”的作用，优化全社会基础研究的投入效能。改革开放以来，国家层面开始建立科技统计制度，经过多轮次的科技普查、调查及统计范围的优化调整，到2000年逐步建立起覆盖普通高等学校、科研机构、企业和政府的科技活动统计体系，2009年进一步优化形成以Ｒ＆D活动为主要内容①的研发活动统计体系。长期以来，国家对政府财政科技拨款情况的调查一直未单列基础研究经费，2007年之后虽然单列“基础研究”支出科目，却一直没有公开的权威数据。因此，虽然公共财政是基础研究投入的主要经费来源，但具体投入情况的数据统计和绩效评价体系尚不健全，不利于对全国基础研究投入产出的效率评判和可能的优化改进。因此，面向“十五五”乃至2035年，应当加快完善全社会基础研究投入特别是政府基础研究投入的统计体系，支持开展基础研究投入绩效的评估评价研究，并根据评估结果及时优化调整激励基础研究投入的政策措施，不断提高基础研究驱动经济竞争力提升的综合效能。
“十五五”时期是我国全面建设社会主义现代化国家进程中的关键五年，这一时期的发展思路是否清晰将直接关系到2035年基本实现社会主义现代化的远景目标能否顺利达成。
“十五五”时期在中国乃至全球经济和社会发展中占据着极其重要的历史地位，主要体现在以下几个方面。一是国际环境复杂多变期。预计“十五五”期间，国际形势将持续动荡，经济全球化面临更多挑战，单边主义、保护主义倾向可能进一步加剧。同时，新一轮科技革命和产业变革将继续深入发展，国际力量对比加速调整，这些都将对我国的发展带来新的机遇与挑战。二是高质量发展的关键阶段。随着我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，如何通过创新驱动发展战略，提升产业链供应链现代化水平，推动产业结构优化升级，将成为“十五五”时期的重点任务。这一时期，中国将更加重视经济发展的质量和效益，努力实现创新驱动、绿色发展、协调发展、开放发展和共享发展，为实现2035年基本建成社会主义现代化国家奠定坚实基础。三是内需潜力持续释放期。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，在“十五五”期间将更加成熟和完善。通过推进新型城镇化、促进消费提质扩容、加快农业转移人口市民化等措施，将有效激发国内市场活力，促进供需两侧更高质量的动态平衡。四是国际地位与影响力的提升期。“十五五”时期，中国在全球经济中的地位将进一步提升，对世界经济的贡献率有望持续增加。随着中国提出“一带一路”倡议的深入实施，中国将在全球治理、国际规则制定等方面发挥更大作用，推动构建人类命运共同体。五是科技创新与产业升级突破期。科技创新将作为“十五五”时期的核心驱动力，中国将加大基础研究和应用研究的投入，促进科技成果转化，提升全要素生产率，加快产业升级和结构调整，培育新的经济增长点。着力突破一批关键核心技术，培育一批具有国际竞争力的创新型企业，形成以创新为主要驱动力的增长模式，支撑国家经济持续健康发展。六是全面深化改革与开放的推进期。面对国内外复杂多变的形势，“十五五”时期中国将进一步深化经济体制改革，完善社会主义市场经济体制，推动更高水平的对外开放，积极参与全球经济治理体系改革，营造更加公平、透明、可预期的营商环境。七是社会和谐与民生改善发展期。为了实现2035年基本实现社会主义现代化的目标，需要在“十五五”期间进一步加强社会保障体系建设，解决好就业、教育、医疗、社保、住房、养老等民生问题，提升人民生活水平和质量，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。“十五五”时期将更加注重社会和谐与民生改善，通过加强社会保障体系建设、推进教育公平、提高医疗服务水平等措施，不断提高人民生活水平和质量，实现共同富裕。八是应对全球挑战的机遇期。在全球气候变化、公共卫生安全等全球性问题面前，“十五五”时期中国将展现大国担当，积极参与国际合作，提出中国方案，贡献中国智慧，为解决全球性问题作出更大贡献。总之，“十五五”时期是中国全面建设社会主义现代化国家新征程的重要阶段，是实现中华民族伟大复兴的关键时期，对于中国乃至全球的未来发展具有深远的意义。
“十五五”时期中国经济发展将集中在以下几个方面。加强科技创新，推动关键技术突破，提升产业链供应链的韧性和安全水平。加快制造业高质量发展，推动战略性新兴产业和现代服务业的发展，优化产业结构。推进绿色低碳转型，实现碳达峰、碳中和目标，建设生态文明。深化要素市场改革，促进资源高效配置，激发市场活力。推进混合所有制改革，提升国有企业竞争力和效率。优化营商环境，降低企业成本，吸引更多外资和民间投资。推动京津冀协同发展，优化区域功能布局，提升区域整体竞争力。推进长江经济带绿色发展，加强生态环境保护，促进区域经济一体化。建设粤港澳大湾区，提升国际竞争力，打造世界级城市群。发展现代农业和农村特色产业，促进农村经济发展。发展绿色产业，推动绿色低碳技术的应用，减少环境污染。推进自由贸易试验区建设，探索更高水平的开放型经济新体制。深化“一带一路”国际合作，推动共建“一带一路”高质量发展。积极参与国际多边合作，推动全球经济治理改革。其中，要着力抓好以下几项工作。
建设一批高水平的国家实验室、国家重点实验室和科研中心，提供先进的科研设施和实验条件。支持高校和科研院所建设世界一流学科，提升科研能力和国际竞争力。四要大力培养和引进顶尖人才。实施高层次人才引进计划，提供优厚的薪酬待遇和科研条件，吸引国际顶尖科学家和科研团队来华工作。加强本土人才培养，提高科研人员的综合素质和创新能力。五要优化科研环境。改革科研管理体制，简化科研项目审批流程，提高科研效率。改革科研评价体系，注重长期贡献和原创性成果，减少对短期成果的过度依赖。完善科研成果转化机制，提供政策和资金支持，促进科技成果的商业化和产业化。建立科技成果交易平台，促进科技成果的供需对接。六要进一步加强国际合作。深化与世界科技强国的科研合作，支持科研机构和企业参与国际大科学计划和大科学工程，提升国际影响力。鼓励科研人员参加国际学术会议和交流活动，促进国际科技合作。
提升产业链供应链的韧性和安全水平是当前经济全球化背景下的一项重要任务，特别是在面对未来五年国际经济环境变化和自然灾害等不确定因素时，确保产业链供应链的安全稳定对于维护国家经济安全具有十分重要的意义。为此，一要建立评估标准和监测预警机制。及时评估产业链供应链在面临外部冲击时的抗压能力和恢复速度。衡量产业链供应链在遭受干扰后能够快速恢复正常运营的能力。考察产业链供应链对市场需求变化的适应能力。基于可持续性，充分考虑产业链供应链的长期发展和环境保护。建立实时数据采集系统，涵盖原材料供应、生产制造、物流运输、市场销售等各个环节。利用大数据、人工智能等技术进行数据分析，预测潜在风险。设立多层级的预警体系，包括企业级、行业级和国家级预警平台，及时发布风险提示。二要加强关键技术研发。加大对关键核心技术的研发投入，突破“卡脖子”技术瓶颈。提供财政补贴、税收优惠和金融支持，鼓励企业加大研发投入和技术创新。通过技术创新和模式创新，提升产业链供应链的竞争力和抗风险能力。加强高层次人才的培养和引进，提升产业链供应链的人才支撑能力。三要优化产业布局。合理规划产业布局，将更加重视供应链的多元化和分散化，以避免过度集中带来的风险。全球产业链供应链将更加注重区域化和本地化布局，减少对远距离供应链的依赖。建立完善的应急响应机制，确保在突发事件中能够迅速采取有效措施。确保关键原材料的稳定供应，避免因供应中断导致生产停滞。环保和可持续发展将成为产业链供应链的重要考量因素。建立多渠道、多层次的物流体系，提高运输效率和可靠性。四要提升供应链管理水平。完善相关法律法规，为产业链供应链的安全提供法律保障。推广先进的供应链管理技术和方法，数字化技术将广泛应用于产业链供应链管理，提高供应链的透明度和灵活性。建立健全产业链供应链的治理体系，形成政府、企业和社会多方协同的治理机制。五要加强国际合作。国际贸易摩擦、地缘冲突、全球经济衰退等可能影响产业链供应链的稳定。必须深化与主要贸易伙伴的商业联系，积极参与全球产业链供应链合作，共享资源和技术，共同应对全球产业链供应链的挑战。
“十五五”时期中国社会发展仍将聚焦在就业、教育、社保、住房几个方面。实施就业优先政策，促进高质量就业，特别是关注青年和农民工群体的就业问题。推进教育公平，提高教育质量，特别是基础教育和职业教育。完善社会保障体系，提高社会保障水平，特别是养老保险、医疗保险和失业保险。完善医疗保障体系，提升医疗服务水平，特别是基层医疗服务和公共卫生体系建设。完善养老服务体系，应对人口老龄化挑战，提高养老服务质量和覆盖面。完善住房保障体系，解决中低收入群体的住房问题，特别是城市低收入家庭和新市民的住房需求。与此同时，要重点抓好以下几项工作。
为了保证“十五五”时期经济社会发展预期计划，必须贯彻以下原则。一要坚持系统观念，搞好统筹设计。这要求在“十五五”规划和实施社会经济发展过程中，要从整体出发，综合考虑各种因素的影响，确保各项政策和措施之间的协调一致，避免孤立地看待问题。通过加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，实现发展质量、规模、速度、效益、安全的统一。二要坚持围绕中国式现代化，全面推进社会经济的现代化。中国式现代化是指在中国国情下，探索适合自己的现代化道路。这不仅包括经济现代化，也涵盖了社会治理、文化、生态等多方面的现代化。因此，在“十五五”期间，需要进一步深化改革开放，加快转变经济发展方式，同时注重提升社会文明程度和生态环境质量，促进人的全面发展和社会全面进步。三要坚持聚焦高质量发展，积极培育新质生产力。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。这意味着要通过技术创新和制度创新，提高全要素生产率，优化产业结构，推动经济转型升级，形成以创新为主要引领和支撑的经济体系和发展模式。同时，积极培育新兴产业和新动能，增强经济发展的内生动力。四要坚持完善国家治理体系，促使社会与经济的良性循环。良好的国家治理体系是保障社会经济健康发展的基础。这包括但不限于法治建设、政府职能转变、市场机制完善等方面。通过构建更加有效的社会治理体系，激发市场主体活力，促进社会公平正义，实现经济增长与社会发展相互促进的良性循环。五要坚持共同富裕，处理好激励与共享的关系。在“十五五”时期，坚持共同富裕并妥善处理激励与共享的关系，是中国经济社会发展的重要任务之一。共同富裕不仅是社会主义的本质要求，也是实现2035年基本实现社会主义现代化目标的关键内容。因此，我们既要适当缩小收入差距，又要鼓励创造社会财富。
上述这些基本原则体现了对经济社会发展的系统性、整体性和协同性的重视，旨在为中国未来五年乃至更长时期内的经济社会发展指明方向。
近日，对“十五五”规划编制工作作出重要指示强调，要坚持科学决策、民主决策、依法决策，把顶层设计和问计于民统一起来，注重目标任务和政策举措的系统性整体性协同性，高质量完成规划编制工作。
在4月30日召开的部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会上，发表重要讲话强调，今年是“十四五”规划收官之年，要在加紧落实规划目标任务的同时，适应形势变化，把握战略重点，科学谋划好“十五五”时期经济社会发展。
“十五五”时期是中国实现绿色转型的重要窗口期，必须坚定不移走创新驱动的绿色转型道路。
“十五五”时期是我国达到2035年基本实现社会主义现代化目标的关键时期。从国际比较的角度看，到2035年，我国人均收入水平要上三个台阶：一是人均收入XX元，成为高收入国家；二是人均收入2万美元左右，进入发达国家行列；三是人均收入X美元至X美元，平均XX元，达到中等发达国家的收入水平。
20XX我国人均GDP达到XX，非常接近世界银行定义的高收入国家的标准（20XX标准是XX）。高收入国家标准是动态调整的，近些年，每年增长4%左右。2024年，这个标准为14005美元，我国人均GDP约为13500美元，差距略有扩大。
从国际历史经验看，由中等收入阶段上升到高收入阶段，在人均收入1万美元左右，是一个特殊的不稳定阶段。二战后，上百个经济体进入工业化，能够由中等收入阶段进入高收入阶段的经济体只有13个，在大型经济体中，只有日本和韩国。更多的国家落入“中等收入陷阱”，典型的有拉美的阿根廷、巴西、墨西哥等，亚洲的菲律宾、马来西亚等，以及近年来的俄罗斯。其原因包括创新能力不足、收入分配差距拉大、人力资本发展滞后、资源环境压力加大、外部冲击等。这些问题在我国不同程度都出现了。长时间以来，中国经济增速较高，人们普遍认为中国跨越高收入门槛不会有大的问题。但近几年在门槛外徘徊的情况表明，也要防止落入中等收入陷阱的风险。当然，我们对跨越高收入国家门槛仍充满信心，但有这种风险意识有利于务实有效地推进我国的现代化进程。
改革开放以来，中国经济经历30多年10%左右的高速增长。东亚成功追赶型经济体，如日本、韩国、中国台湾等，都经历过类似的增长。2010年一季度开始，中国经济在达到一个高点后开始减速，由高速逐步转为中速。这种变化可以表述为增长阶段转变。从可比较的国际经验看，中国目前处在中速增长的中后期，应该还有5年—10年的中速增长，增速应在4%—5%之间。
过去曾强调要避免过高的增长速度，是因为当时中国经济具有较高的增长潜力。现阶段需要强调的是经济增长速度不能过低。今后五年有潜力保持中速增长，目标为5%，而4%应作为底线，是不能破的，这样才可能实现预期的发展目标。
实现中速增长期的稳定高质量发展并不容易，因为我们发展的内外部环境、机遇和挑战都发生了重大变化。从国际看，全球化进程受阻，单边主义、保护主义盛行，地缘冲突加剧。从国内看，内需主要是消费不足约束加大，名义增长低于实际增长，部分行业产能过剩压力突出。从这个角度说，“十五五”时期是我国经济增长由投资和出口驱动为主向创新和消费驱动为主转变的关键时期。要通过改革开放创新，加快转入“三支柱”构建的国民经济高质量发展新格局。
第一支柱是需求，以发展型消费为重点的服务消费带动消费结构升级和规模扩大，推动消费对出口的结构性替代和再平衡。包括以教育、医疗卫生、保障性住房、社保、文化体育娱乐、金融服务、交通通讯等发展型消费为重点的服务消费，是基建、房地产等之后新的终端需求增长动能。要提升基本公共服务均等化水平，扩大发展型消费。适应各个层次居民多样化、个性化需求，以基础性消费托底，鼓励合理的中高层次消费需求。
第二支柱是要素，以城乡融合、权利平等的基本公共服务为重点，全面提升人力资本。高质量发展以提高全要素生产率为核心，更多依靠创新驱动，全面提升人力资本是重中之重。在转变政府职能、调整财政支出结构的基础上，增强中央政府在基本公共服务均等化中的权责，加快形成强大的社会保障和人力资本建设支撑体系。国家在经济社会发展中提供公共产品，以往长时间是基础设施等物质资本投资，下一步要投资于人，转向基本公共服务，转向人力资本投资。
第三支柱是产业，各种所有制投资者、各类企业公平竞争，企业能退能进，推动产业在价值链中高端转型升级、创新驱动。要依法长久可信保护各种所有制产权，各类企业平等发展、公平竞争，是稳定预期和信心，进而推动创新和产业转型升级的关键所在。
发展型消费、提升人力资本、创新驱动和产业转型升级，这三大支柱相互依托，相互促进，形成国民经济运行的新循环，进而推动中国进入高收入阶段并持续稳定增长。
从经济社会转型升级、实现高质量发展的角度看，“十五五”时期是绿色转型、美丽中国建设由理念到实践全面深化推进的关键时期。
过去十多年，特别是主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出“双碳”目标后的五年，中国走出了一条有别于欧盟国家、具有自身特色的创新驱动绿色转型的路径。中国的低碳绿色产业快速增长，已成为全球最大的可再生能源生产者和消费者，在可再生能源累计装机容量、设备制造、绿色投资和市场发展等方面处于世界前列，在光伏、风电、储能、氢能、相关数字化技术等关键技术领域，处在全面或局部领先的位置。
欧盟国家长期以来是绿色发展的倡导者和先行者，但实际情况不及预期。欧盟率先建立交易规模最大、相对成熟的碳排放权市场，期待通过对碳定价，形成有效的市场激励机制，带动绿色创新和产业发展。从实际情况看，欧盟碳市场仍然是局部的、存在结构性缺陷的碳市场，碳价的过大波动也难以为创新者和生产者提供长期稳定的激励。虽然在绿色低碳技术研发和产业化方面有所进展，但远不及预期。
我国的全国碳排放权交易市场在2021年7月正式启动，所覆盖企业的温室气体排放量全球最大，但成交量和成交额还处在起步期。此外，中国的低碳绿色创新和产业发展明显超过欧盟国家，走在了世界前列。如何解释碳市场发展不及产业发展这种现象，市场力量在中国的低碳绿色发展中是不是没有发挥作用？
观察当今中国的资本市场、技术市场、设备市场、产品消费品市场、劳动力市场等，绿色低碳产业和产品是最为活跃的部分。事实上，市场力量在中国低碳绿色产业发展中发挥决定性作用，不能只看碳市场。中国走的是一条有中国特色、拥抱并引领全球浪潮的绿色转型之路。
与欧盟等依靠碳市场形成的需求侧激励相比，中国的这条道路具有源头治理、直接激励创新、交易成本低、与增长兼容等特征，更加快速和有效地加快绿色转型。
近一个时期，全球绿色转型受到特朗普2.0的严重冲击。我们要坚守绿色转型不动摇，这样一个基本立场是理性的、有科学依据的。这里想提出三个理由。
第一，与10年、20年前相比，应对气候变化、实现碳中和，不仅仅是坐而论道，而是大量的人力物力财力，数以万亿计的研发和产业投资已经投下去了，如果长期目标动摇或后退甚至放弃，所涉及的不仅是理念和价值观的问题，更是巨大的利益问题，对中国来说尤为如此。
第二，创新大幅度降低了基础绿色技术的成本。
比如，过去10年，光伏发电成本下降90%，目前已经相当于燃煤发电成本的一半，下一步还有较大下降空间。即便不考虑气候问题，与传统燃煤发电相比，也已经具有较强竞争力了。
第三，新能源大都是分布式、本土化、就地获取的，同时也是可再生的，对保障能源安全具有不可替代的优势。中
《联合国气候变化框架公约》第28次缔约方大会提出的到2030年可再生能源产能增长两倍、能效提高一倍的目标，加快低碳绿色产业发展，适当提高相关增长指标。
以往我们预测和规划新能源产业发展规模和速度，是从实现“双碳”目标的时点倒推的。随着低碳绿色产业超预期快速增长，仅从需求侧目标倒推的方法已经不适应发展要求了。从供给侧看，已经有大量的投资投下去了，大量的企业已经成长起来了，我们要从企业和产业发展规律去重新考虑发展目标。相当多的企业，如果几年之内不能有较快发展，将会退出市场。只有保持必要的增长速度，才能实现规模经济、降低成本、增加研发投入，持续增强竞争力。事实上，当企业进入创新发展轨道，增长速度往往是超预期的。比如，中国提前6年实现了可再生能源装机容量目标，提前11年实现了新能源汽车50%渗透率的目标。
目前，新能源发展面临着一系列问题和挑战，比如，高比例新能源引发的电力供给不稳定、消纳和外送受限、分布式能源上网难、隔墙售电难、市场“内卷”和价格下跌、国际贸易保护主义冲击等。上述这些问题和挑战都是发展中的问题，只能通过进一步的改革开放和更好更快的发展加以解决。“十五五”时期的体制机制改革和创新，要抓住关键领域和重点环节加以突破。在供给侧，加快新型电力系统的设计和建设，由集中生产、输送、分配的垂直一体化体系，转变为主网、配网、微网分层平衡，拥有充足灵活性的新型体系。在需求侧，尽快向碳排放双控的量化目标和机制过渡，把减碳总量目标分解到各级政府和重点行业及企业，形成全面严格的减碳责任机制，有效扩大低碳绿色产业的国内需求。
“十五五”时期是我国农业产业链绿色发展从局部突破迈向系统集成的关键阶段。D的十八大以来，我国深入实施农业绿色发展重大行动，大力发展生态循环农业，扎实推进农业废弃物资源化循环利用，取得积极进展。作为全球最大的农业生产国，我国在农业发展方面仍然存在资源禀赋先天不足、环境约束趋紧和产业链稳定性欠佳等问题。面对资源环境约束与全球绿色竞争的双重挑战，“十五五”时期需立足国情，以绿色发展理念为引领，加快构建现代化农业产业体系，推动农业全产业链的生态化、低碳化、精细化发展。
目前，农业绿色发展的研究主要围绕战略框架、技术路径、政策机制及评价体系展开。在战略框架层面，现有研究强调需要平衡产品安全、生态资源安全、社会安全三者之间的关系，主张通过差异化竞争策略突破资源约束，例如从低成本竞争转向功能性差异化发展，依托三产融合拓展生态景观、健康文化等高附加值功能。[1]技术路径研究聚焦绿色生产方式的系统性变革，包括发展微生物产业、推广生态循环模式（如畜禽粪污资源化利用、有机肥替代）及通过“科技小院”模式推动技术下沉。[2-3]政策机制设计则注重多维度保障，包括建立差异化补偿制度、构建绿色金融服务体系、实施“逆向倒逼+正向激励”的市场支持策略，并在“双碳”目标下探索农业减排固碳的激励机制。[4-6]评价体系研究大多包含环境质量、资源利用、能源利用、生命健康、生态安全等，通过熵权法、TOPSIS模型等方法量化区域绿色发展水平，揭示资源利用效率与污染治理的短板。[7-8]
农业产业链绿色发展的研究以全链条整合与价值升级为核心，关注产业链重构、科技赋能与利益分配机制的协同创新。在产业链重构层面，已有研究主张推动产业链从单一生产向功能拓展转型，[9]可以通过“绿色+”模式整合种植、加工、流通环节，开发高附加值产品，也可以拓展休闲农业等新兴业态，并强化标准化管理与质量追溯体系以提升品牌溢价能力[10]。在科技赋能层面，生物育种、智能化装备、数字技术等方面科技创新成果的应用可以提高产业链运行效率和供应链透明度，并通过颠覆性技术布局推动科技链与产业链双向融合。[4]在利益联结机制层面，已有研究着重破解中小主体参与难题，提出以龙头企业为主导的“托管服务+标准化生产+生态认证”模式，建立风险共担与增值共享机制，同时探索生态补偿和消费者溢价支付等市场化激励路径。[11-12]总体而言，已有文献已从不同维度对农业产业链绿色发展和农业绿色发展进行了有益探索，但随着“双碳”战略的深入实施和农业强国建设的全面推进，农业产业链绿色发展在目标定位、转型逻辑和实施路径等方面的研究亟待新的突破。同时，面对资源环境紧约束与全球绿色竞争的双重挑战，农业产业链绿色发展是保障现阶段粮食安全的重要举措，更是锚定2030年农业绿色发展水平明显提高、2035年农业农村现代化基本实现、2050年农业强农村美农民富全面实现、2060年前“碳中和”目标实现的必由之路。在这一背景下，本文立足“十五五”时期农业高质量发展的战略需求，深刻理解农业产业链绿色转型的内在机理，并坚持科技创新和制度创新“双轮驱动”，构建点线面多维协同路径，全面推进农业产业链绿色转型，对于科学制定“十五五”时期的相关战略举措具有重要现实意义。
“十四五”时期，我国农业产业链绿色发展取得系统性突破，表现为通过政策创新、技术集成和模式重构，实现了资源高效利用、环境负荷降低与产业效益提升的协同发展，标志着我国农业从“增产导向”向“提质导向”的结构性转型，为“十五五”时期深化绿色产业链建设奠定了坚实基础。
“十四五”时期，我国围绕农业产业链绿色发展构建了多层次、多维度的政策支撑体系，通过“战略引领、专项推进、试点示范、技术支撑、市场激励”的全链条协同机制，推动农业产业链向绿色低碳转型。一是2021年农业农村部等六部门联合印发《“十四五”全国农业绿色发展规划》，为加快农业全面绿色转型、持续改善农村生态环境提供纲领性指引。2024年农业农村部印发《关于加快农业发展全面绿色转型促进乡村生态振兴的指导意见》，进一步从资源利用、农业生态系统稳定、产业链绿色转型、组织实施等方面提出具体意见。二是在重点领域，农业农村部等部门相继印发《农业农村减排固碳实施方案》《国家黑土地保护工程实施方案（2021—2025年）》等，强调种养循环、黑土地保护性耕作等关键技术模式的有效性及重要性，并通过绿色种养循环农业试点等项目推广。三是启动现代农业全产业链标准化试点工作，构建30个农产品全产业链标准体系及相关标准综合体，推动生产、加工、储运等环节标准化。福建安溪茭白基地等入选首批试点，形成可复制的绿色发展路径。四是政策体系强化科技支撑与市场激励，如推广智慧农业技术、生物农药替代及有机肥施用，并通过财政奖补、绿色金融等机制调动主体积极性。上述政策框架不仅覆盖农业生产全链条，更通过“减排固碳协同增效”路径，将绿色理念内化为农业高质量发展动能，助力实现“提质导向”的转型目标。
一方面，资源保护与利用水平显著提升。从耕地资源来看，构建了耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系，严格落实耕地保护和粮食安全责任制考核，耕地资源保护能力显著增强。在耕地质量提升方面，综合采取秸秆还田、畜禽粪肥还田、绿肥种植、盐碱地治理等措施，并推行长江流域稻油轮作、东北地区粮豆轮作、黄淮海地区间作套种等多种模式，肥沃耕作层培育成效显著，耕地复种指数和产出效率稳步提升，实现累计建成高标准农田超过10亿亩。从水资源来看，通过农艺节水、工程节水、管理节水等措施，截至2023年底全国高效节水灌溉面积达4.1亿亩，农田灌溉水有效利用系数从2014年的0.530提高到2023年的0.576，全国耕地实际灌溉亩均用水量由402立方米下降到347立方米，单方灌溉水的粮食生产力从1.58千克增加到1.80千克以上。
另一方面，投入品减量增效显著。在科学施肥领域，通过测土配方施肥与氮肥定额管理，2024年我国水稻、玉米、小麦三大粮食作物化肥利用率为42.6%，比2022年提高1.3个百分点，测土配方施肥技术覆盖率超过95%。全国农用化肥施用量实现连续8年下降，2023年折纯量5021.74万吨，较2015年减少16.6%。在农药减量方面，依托绿色防控与统防统治深度融合，主要农作物病虫害绿色防控面积覆盖率达54.1%。针对农业面源污染治理，通过推广加厚地膜和全生物可降解地膜，推进地膜科学使用回收和农药包装废弃物回收处理，农膜和农药包装废弃物回收处置率分别达到80%和78.9%。此外，自2023年以来持续开展的规范畜禽养殖用药专项整治行动取得实效，着力纠治养殖使用原料药、兽药标签和说明书夸大疗效等问题，提高了养殖环节合规用药水平。
首先，秸秆综合利用水平稳步提升。自2019年全国实施秸秆综合利用行动以来，通过整县推进模式支持2579县次开展秸秆离田高值化利用，形成覆盖收储运、加工利用的全链条体系，全国秸秆综合利用率稳定在88%以上。其次，畜禽粪污资源化利用成效显著。针对规模养殖场，逐步扩大畜禽粪污资源化利用整县推进项目覆盖范围；针对畜牧大省、粮食和蔬菜主产区、生态保护重点区域的299个县实施绿色种养循环农业试点，整县开展粪肥就地消纳、就近还田试点，促进粪肥就地就近还田利用。通过上述举措，全国畜禽粪污综合利用率达到79.4%，实现由治到用的转变。最后，科技支撑更加有力。组建了国家农业废弃物利用、畜禽粪污处理等创新联盟，有力强化了农业废弃物资源化利用关键技术创新，深化产学研企协作，科技赋能从“单点突破”迈向“系统集成”。
首先，推进种养结合，重构种养循环系统。近年来，我国通过实施畜禽粪污整县推进、绿色种养循环农业试点等项目，大力推动粪肥还田利用，2023年粪肥还田面积达到3.7亿亩次，新型种养关系正在加速构建。其次，推进粮草兼顾，优化农牧循环系统。近年来，在粮改饲、振兴奶业苜蓿发展行动等政策推动下，饲草产业发展取得一定成效。2023年全国人工饲草种植面积1.16亿亩，饲草总产量1.01亿吨，草食畜牧业提质增效得到有力支撑。再次，推进稻渔综合种养，提升立体循环系统。我国稻渔综合种养历史悠久，形成了稻虾、稻鱼、稻蟹等多种生态立体种养模式。截至2023年，全国稻渔综合种养面积约4490.34万亩，稻谷和各类水产品产量分别约为2250万吨和416.65万吨，成为协同推进粮食安全和优质水产品供给、带动农民增收致富的重要路径。最后，推进生产生活有机连接，构建产村循环系统。近年来，我国积极推进三产融合发展，农业已从单一种植、养殖等生产环节，逐步拓展延伸至产加销全产业链联动发展的新阶段，宜居宜业和美乡村正在加速建设。
我国绿色低碳农业产业链在“十四五”期间实现系统性突破，涵盖生产、加工、流通与消费全环节协同转型。首先，加工环节减损增效成果突出。2021年实施粮食节约行动以来，粮食全产业链各个环节节约减损成效明显。例如，小麦机收减损控制在2%以内；近10年来农户储粮损失率下降5%左右；国有粮库粮食储藏周期内综合损失率控制在1%以内；在大米加工中应用柔性碾米设备，可将出米率提高5%~8%。其次，冷链物流与仓储保鲜设施体系实现跨越式发展。2024年新能源冷藏运输车销量约为万台，同比激增350.8%，市场渗透率攀升至33.9%，较上年提升25.2个基准点。2024年全国产地仓储保鲜设施规模达到30742.7万立方米，仓储保鲜能力为6694.5万吨。农产品产地综合低温处理率为1.1%，比2020年提高11个百分点。[13]最后，绿色消费驱动全产业链转型。依托“质量认证—品牌溢价—消费认同”机制，绿色理念深度渗透市场端，这既带动了优质优价市场体系形成，又倒逼生产端技术革新与低碳化改造。2024年绿色、有机及地理标志产品认证总数突破8.18万个，同比增长7%。
当前，立足人多地少、资源环境紧约束的基本国情，缓解人地矛盾加剧与粮食安全稳产保供的双重压力，亟待以农业产业链绿色转型破解高投入、高消耗的传统路径依赖，加速推动农业生产方式向资源集约化、环境友好型、可持续高效化全面升级。基于“十四五”时期构建的绿色转型制度框架与技术实践基础，“十五五”时期需进一步科学规划目标任务、系统设计转型路径、创新布局战略举措，通过全链条绿色农业体系重构，突破资源刚性约束与生态承载阈值的深层矛盾，全面实现农业高质量发展与生态文明建设的协同增效。
推进农业绿色发展，本质上是农业发展观的深刻变革，而农业产业链绿色发展，正是这场变革在产业领域的关键实践。这不仅涉及农业结构与生产方式的变革，更是顺应人民对绿色优质农产品需求、助力建设美丽中国的必然选择，为农业强国建设奠定坚实基础。在此背景下，本文围绕“能不能”“优不优”“强不强”三个核心维度，构建起从强化硬约束到培育竞争力再到构建大格局的递进体系，为农业产业链绿色转型与农业强国建设提供系统性支撑。
资源环境承载力是农业产业链可持续发展的根本保障，构建产业发展与生态保护并重的刚性约束体系，是确保农业产业链绿色发展“能不能”的核心基础，更是实现高质量发展、守护绿水青山的基础所在。首先，守住耕地保护红线，夯实绿色生产基础。严格落实耕地和永久基本农田保护制度，严守18亿亩耕地红线，推动健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系。以健康的耕地生态系统为基础，从源头保障农产品质量安全，为农业绿色发展提供坚实的土地资源支撑，稳定农业产业链上游生产根基。其次，确保水资源管理“三条红线”，提升水资源水环境承载能力。严格划定水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”，实施区域用水总量和强度双控。通过强化水资源刚性约束，优化农业用水结构，提升水资源对农业生产的保障能力和水环境对农业发展的承载能力，保障农业产业链各环节用水安全与可持续性。最后，立足“双碳”目标，培育产业链融合共生、资源能源高效利用的绿色、低碳、循环产业体系。以碳达峰行动方案和能源消费总量与强度双控制度为指引，推动农业产业链向绿色低碳转型。加强产业链上下游协同，促进产业融合发展，打造从种植养殖到加工销售的全链条绿色低碳循环模式，实现农业产业链经济效益与生态效益的双赢。此目标聚焦于农业产业链绿色可持续发展，以农业资源环境承载力为依据，积极推动资源集约利用、投入品减量增效、废弃物资源化及产业低碳转型。
现阶段，我国农业正经历由数量向质量、由传统向现代转变的深刻变革。培育产业软实力，推动农业产业链绿色发展从“能不能”向“优不优”跨越，不仅是破解资源环境约束的关键之举，更是在2035年基本实现农业现代化的战略抉择。首先，生产端要筑牢绿色生产根基，提升产业核心竞争力。以资源高效利用与生态循环为核心，构建完善的农业废弃物资源化利用体系。同时，加大绿色技术研发与推广，培育优质绿色品种，完善农业绿色生产标准体系，打造具有市场竞争力的农产品品牌，从源头夯实农业产业链绿色发展的根基。其次，流通端要打造绿色流通网络，优化产业流通效率。一方面，以构建低碳环保的物流体系为抓手，加强冷链物流基础设施建设。另一方面，要强化农产品绿色认证与标识推广，增强消费者信任，推动绿色农产品高效流通。最后，消费端要培育绿色消费市场，激发产业发展活力。积极拓展绿色农产品消费市场，提高绿色农产品市场份额。建立健全消费者与生产者之间的沟通反馈机制，根据消费者需求优化产品与服务，同时完善财政补贴、税收优惠等政策支持体系，营造良好的绿色消费环境，以消费端的强劲需求拉动农业产业链绿色发展。
构建发展大格局，建设农业强国，是农业产业链绿色发展的长远目标，旨在回答农业产业链绿色发展的“强不强”的问题。这一目标既是破解农业现代化瓶颈的战略选择，更是扎实推进共同富裕的重要举措。首先，优化产业空间布局，推动资源合理配置。既要立足我国水土资源匹配性落实农业功能区制度，又要着力解决空间布局中资源错配和供给错位的结构性矛盾，构建能够反映市场供求与资源稀缺程度的农业生产力布局。其次，健全绿色产业体系，促进产业融合发展。一方面，积极调整种植业和养殖业结构，加强生态循环农业建设。拓展农业产业链，推动农业向二三产业延伸，深度开发农业多种功能。另一方面，秉持产业发展与生态保护并重的原则，发展优势产业，将乡村生态优势转化为产业优势和经济优势，培育新兴生态产业，实现乡村生态产业化和产业生态化。最后，完善产业支撑体系，强化保障能力建设。加快构建农业全产业链绿色标准体系，完善绿色农业法律法规体系，促使农业生产经营主体自觉遵守绿色发展要求；建立健全农业资源环境生态监测预警体系，为农业绿色发展决策提供科学依据，实现对农业资源环境的精准管理与动态调控。
农业产业链绿色转型的内在机理是“两山”理论在农业领域的具象化，通过重构农业生产、流通、消费与生态系统的互动关系，推动农业发展方式的变革。[14]这一转型以重构生产函数为牵引，通过技术创新和要素重组来提升资源利用效率，从而破解传统粗放模式下的“高投入低效益”矛盾，实现生产效能与生态承载的有机统一；[15]以重塑价值分配为主线，通过生态服务效益的市场化，实现生态产品公共性到收益性的转化，使经济发展与生态保护形成持续的良性循环；[16]以重建产业边界为抓手，通过产业链的延伸和跨产业合作，促进要素流动形成协同效应，提升整体产业效率和竞争力。三者协同推动农业从“卖资源”向“卖生态”延伸，形成环境友好型生产方式和生态产品价值实现机制的良性循环，既破解了农业发展的资源环境约束，又通过生态溢价效应开辟新的经济增长点，为乡村振兴和农业强国建设提供可持续路径。
重构生产函数提升资源利用效率。传统农业生产函数以高投入、高消耗为特征，依赖大量化肥、农药、水资源等要素投入追求产量增长，忽视了资源的有限性和环境的承载能力，导致资源利用效率低下，生态环境压力与日俱增。[17-18]农业产业链绿色转型致力于重构生产函数，将绿色理念融入生产要素之中[19]。一方面，引入绿色技术、环保工艺、可持续管理模式等新要素，替代传统的高污染、高能耗要素。例如，推广生态种植技术，利用生物防治替代化学农药，采用滴灌、喷灌等节水技术替代大水漫灌，提高资源的利用效率。另一方面，优化传统要素组合方式，通过合理配置土地、劳动力、资本、技术等资源，实现投入产出的最优组合。[20]这种重构不仅是对传统生产方式的革新，更是从根本上破解资源效率矛盾的关键举措，顺应了国家可持续发展的战略要求。在一定程度上体现了生产函数理论在新时代农业发展中的创新应用，以更少的资源消耗和环境代价换取更多的优质农产品供给和更高的经济效益，实现农业发展与资源环境的协调共进。
重塑价值分配显化生态服务效益。生态产品具有公共属性，在传统农业产业链中，生产者为生态保护付出的投入难以获得合理回报，导致生态保护动力不足。[21]农业产业链绿色转型重塑价值分配体系，是落实“谁保护、谁受益”原则的重要实践。通过市场交易、生态补偿、特许经营等途径，实现生态价值的货币化，促进生态效益的合理转移。[22]
在市场交易方面，以市场化方式买卖生态权益，将减排量、水资源节约量等生态效益转化为可交易的商品，直接获取经济收益。[23]在生态补偿方面，将生态保护者投入的成本与创造的生态价值转化为货币回报，保障生态保护的可持续性。[24]在特许经营方面，通过授予生态资源的开发利用权，发展生态旅游、林下经济等绿色产业获取收益，在实现生态资源经济价值的同时，为生态保护注入资金。[25]这一系列举措将生态保护投入转化为可量化的经济收益，构建起保护行动与经营收益的正向关联，把生态优势转化为经济优势。从理论角度看，这是对外部性理论的应用与拓展，将生态产品的外部效益内部化，激发产业链各主体持续投入生态保护的内生动力，推动农业产业链向绿色、可持续方向发展。
重建产业边界释放系统协同效能。传统农业产业链局限于“生产、加工、销售”的单一模式，产业间协同不足，限制了农业功能的拓展与价值提升。农业产业链绿色转型致力于重建产业边界，是实现乡村产业融合发展的具体体现，符合产业发展的客观规律。通过农旅融合、康养结合等方式，充分激活农业生态景观、农耕文化等多元价值，拓展农业发展空间。借助废弃物资源化利用技术，延伸物质利用链条，实现农业废弃物的变废为宝，提高资源综合利用效率。
在产业链内部，强化各环节的协同联动。种植环节的生态投入，能够提升加工端的原料品质；流通环节的绿色认证，反哺生产端的技术升级；[26]消费端的低碳偏好，倒逼全产业链的流程优化。[27]这种跨环节、跨产业的功能整合，打破产业分割的壁垒，促进资源、技术、人才等要素的自由流动与高效配置，使生态保护从单纯的成本负担转变为价值增值的源泉。推动农业产业链形成资源节约、价值提升与系统再生的闭环，实现向可持续发展模式的转型升级。这不仅丰富了农业产业形态、拓展了农业功能，更是对产业融合理论的创新应用。
农业产业链绿色转型面临着生产模式依赖、市场机制缺陷、产业链协同复杂等方面的阻碍。不能仅靠单一层面的局部改进，需要科技创新和制度创新两个方面共同发力：科技创新能够通过成果的转化及各主体之间的网络协同，为农业产业链的绿色转型提供基础动力；制度创新则可以通过规则的重建和激励机制的协调，形成推动转型的顶层牵引力。
科技推力：成果转化与网络协同形成供给端动力。科技创新是农业产业链绿色转型的核心“推力”，通过技术供给侧的持续革新，为农业绿色发展注入新质生产力，引领产业向高效、低碳、可持续方向发展。[28]
首先，聚焦关键领域，强化创新供给。以问题为导向集聚科研资源，建立政产学研用协同创新网络，在绿色投入品研发（如生物有机肥、低残留农药）、节能生产技术（如滴灌节水系统、光伏农业装备）、清洁加工工艺（如低温冻干保鲜、生物质能源转化）等领域开展联合攻关。同时，通过设立专项基金、优化科研考核机制等举措，激发创新活力，从源头储备绿色转型的技术动能，夯实产业升级的科技根基。
其次，应用数字技术，强化产业链协同。借助物联网实时采集土壤墒情、作物长势等数据，依托大数据构建全链条资源配置模型，运用区块链实现绿色技术溯源与知识产权保护，推动研发成果与种植、加工、流通环节精准对接，[29]促进产业链上下游高效协同，形成绿色发展合力，全面提升农业产业链的绿色化水平和市场竞争力。
最后，构建转化体系，加速技术落地。完善科技成果转化政策工具箱，通过税收减免降低企业应用成本，设立示范补贴引导新型经营主体率先采用，培育基层农技推广队伍提供全程技术服务。支持家庭农场、农业合作社与科研单位建立“定向研发，定制转化”模式，让智能农机装备、生态循环技术等从实验室走向田间地头，实现绿色技术从“样品”到“产品”再到“商品”的高效转化，使科技创新真正转化为可见的生产效能提升。
制度拉力：规则重塑与激励重构形成需求端动力。制度创新是农业产业链绿色转型的顶层拉力，通过价格信号、产权界定与信息规则等方面的协同作用改变传统的决策模式。[30]将环境外部性转化为经济信号，驱动市场主体行为向绿色均衡演进。
首先，构建环境成本显性化机制。运用碳税征收、生态补偿等政策工具，将农业生产中的资源消耗（如过度用水）、污染排放（如畜禽粪污）转化为可量化的经济成本，倒逼企业淘汰高碳技术。例如，对超标施用化肥农药的主体征收环境税，将资金反哺于绿色技术推广，使减排成本低于纳税支出的市场主体主动升级工艺，形成“污染付费，减排获利”的正向激励，破解传统农业生态成本的外部化困境。
其次，完善产权激励与市场交易规则。建立碳排放权、农业碳汇交易制度，明确生态资源的产权归属与交易机制，让实施秸秆还田、林地保护的主体通过碳汇交易获得收益，使产业链上的减排行为转化为可交易的经济价值。通过价格信号引导资源向绿色环节流动，使产业链上的减排行为从政策驱动转向市场驱动，最终实现环境效益与经济效益的协同增值。
最后，构建分层协同的治理架构。中央层面出台农业绿色转型总体规划，明确耕地保护、面源污染防治等底线要求；地方政府结合区域资源禀赋制定实施细则，如在黄河流域推广节水农业补贴、在长江经济带试点农业碳汇交易；行业协会制定自律公约，衔接政策要求与企业实践，形成“国家统筹、地方创新、行业自律”的治理体系。这样的制度设计，既保障了全国一盘棋的战略方向，又为地方探索留足创新空间，推动绿色转型从政策引导转化为可持续的市场演进。
农业产业链绿色转型需以系统性思维重构发展逻辑，以服务支撑为锚“点”，夯实转型基础；以四链协同为主“线”，推进纵向一体化；以功能拓展为截“面”，形成农业多元价值共生的新产业、新业态、新模式。
以服务支撑为锚“点”，筑牢绿色转型基础。服务支撑是推动农业产业链绿色转型的具体切入点，需要通过多层面的服务创新解决农业生产各主体、各环节的实际问题。一方面，作为串联生产、流通、消费全流程的重要纽带，服务支撑体系可以通过整合资源、优化流程降低绿色转型的成本；另一方面，作为促进价值转化的关键环节，服务支撑能加快生态价值向经济价值的转化。从理论层面来看，各类服务在绿色转型中发挥着不同的作用，具体如下：一是传统服务，通过制定统一的生产规范，以及建立质量追溯体系提升生产效率，从而为绿色转型奠定基础保障；二是专业服务，借助绿色金融的风险分担机制和标准化认证的引导作用，在资源配置上增强产业链稳定性；三是智慧服务，运用区块链溯源、物联网监测等数字化手段，解决信息不对称所导致的绿色产品溢价难题；四是创新服务，聚焦生物固碳、循环农业等前沿领域，通过技术研发突破生态化改造的技术瓶颈；五是价值服务，通过构建品牌溢价机制和生态补偿制度，打通“优质优价”的市场反馈渠道。总的来说，多维度服务支撑体系以标准化、专业化筑牢转型根基，以数字化、智能化破解市场壁垒，以创新性、价值性打通生态与经济的转化通道，以三链协同为主“线”，推进纵向一体化整合。三链协同是农业产业链绿色发展的主线，需要通过价值链、供应链、利益链的协同联动打通生产、流通、消费脉络。具体路径如下：一是价值链提升，构建以品质认证体系为核心的价值创造系统。通过建立涵盖生产标准、质量追溯、生态认证的价值评估体系，形成具有排他性的品牌资产。同时，注入地域文化元素与科技创新内涵，打造具有符号价值的农产品IP，实现从物质消费向情感消费、价值消费的层次提升，最终形成可持续的品牌溢价能力。二是供应链优化，应遵循数字化与低碳化的协同演进。建立碳排放智能监测系统，对运输路径、仓储能耗等关键节点进行碳足迹核算，形成供应链绿色效能评估模型，推动物流体系向低能耗、高弹性的方向进化。三是利益链完善，关键在于构建多方主体价值共享机制。通过契约化合作模式创新，将传统松散型产销关系升级为风险共担、利益共享的产业共同体。重点发展保底收益与按股分红的复合型分配方式，建立基于要素贡献度的动态调节机制。同时，构建技术培训、金融支持与市场对接的保障体系，帮助农户完成从生产参与者向产业链价值分享者的角色转换。总的来说，三链协同机制通过要素重组与流程再造，将分散于生产、流通、消费环节的各类要素有机串联，形成贯穿农业产业链绿色发展全过程的逻辑主线。
以功能拓展为截“面”，激活农业多元价值共生系统。功能拓展是农业产业链绿色发展的不同截面，需要充分挖掘和发挥食品保障、生态涵养、休闲体验与文化传承等功能，激活农业功能互补、价值共生的协同发展机制。具体路径如下：一是食品保障功能的深化与拓展。需要在保障农产品供给稳定的基础上，通过构建绿色低碳的农产品供给体系，打造优质农产品，提升农产品的品质与安全性，以满足消费者对于高品质食品的多元需求。二是生态涵养功能的价值提升。需要建立生态系统服务价值评估体系，形成优美生态环境。一方面，通过碳汇交易、生态补偿、湿地银行等“两山”转化途径，将生态资产转化为可量化的绿色资本，形成生态产品价值实现路径。另一方面，通过农业生产空间与生态空间的功能耦合，形成“田成方、林成网、水成系”的优美生态环境基底。三是休闲体验功能的挖掘与创新。充分利用田园风光、乡村风情等优美生态环境资源，结合农文旅融合开发农事体验、科普教育等沉浸式场景，延伸产业链并提升附加值。四是文化传承功能的传承与活化。深入挖掘和传承优秀传统文化，通过文化传承与现代旅游、文创等产业深度融合，实现文化资源的价值转化，提升农业的综合影响力与可持续发展能力。总的来说，功能拓展通过将分散的农业要素重组形成不同“切面”，为农业产业链绿色转型提供了多样的可能。
提升农业韧性是应对不确定性挑战的关键举措，需统筹风险预警、缓冲机制与适应性提升，构建全链条风险防控体系，这是促进农业产业链绿色发展的基础保障。在风险识别上，建立涵盖环境质量、市场波动和技术适配性的全链条监测预警系统，运用基于大数据的风险评估模型实现风险早期识别与精准评估，为前瞻性决策提供科学依据。在风险缓冲上，一方面，创新“生态保险+绿色信贷”组合产品，设立绿色发展风险补偿基金，建立区域性绿色农产品价格平准机制。另一方面，加强应急储备体系建设，优化重要农资和关键农产品的区域调配机制，提升短期冲击应对能力。在韧性提升上，一是选育推广抗逆性强、资源利用效率高的绿色新品种，增强农业生态系统抵御能力。二是鼓励产业链上下游协同布局，构建“生产基地+加工企业+物流仓储”的绿色产业链集群，增强系统协同性。三是推进数字技术深度融合，开发农业绿色技术应用数字孪生系统，提升技术适配性和稳定性，增强产业链各环节的协同响应能力。
以要素高效整合为核心，优化资源配置，打通供给堵点，这是农业产业链实现绿色转型的关键举措。在要素协同上，建立区域差异化要素协同平台，评估环境承载力、监测资源利用效率和核算生态效益等功能模块，实现要素配置的科学决策与动态优化；在要素配置上，开发基于大数据的智能化要素配置系统，构建包含多源数据采集、智能算法分析和决策支持等功能的技术架构，为绿色发展提供量化决策依据；在要素流动上，完善市场化运行机制，构建包含生态产品价值实现、绿色技术产权交易和生态补偿等内容的制度框架，形成要素高效流动的市场环境。
提升绿色竞争力不仅能够强化资源集约利用和环境可持续性，更能通过市场机制将生态价值转化为经济优势，这是推动农业产业链向高质量、高效益方向转型的必要途径。农业产业链绿色竞争力的提升需通过横向融合拓展增值空间与纵向整合优化资源配置双向发力。在横向融合拓展增值空间上，一方面，推动农业与二三产业的深度协同发展，拓展农业的生态涵养、休闲体验和文化传承功能，鼓励休闲农业、乡村旅游、创意农业等新业态发展；另一方面利用数字化技术打破产业边界，促进线上线下融合，开发特色农业旅游、农业研学基地等新模式，实现农业产业链的立体增值；在纵向整合优化资源配置上，强化农业产业链的上下游衔接，推动农业生产、加工、流通、消费各环节的绿色化、标准化和智能化，降低资源浪费和环境成本，增强产业链的可持续性。
完善创新人才培养机制、科技创新激励机制和成果转化体系，这是推动农业产业链绿色发展的核心引擎。在创新人才培养上，应优化“产业需求导向”的跨学科教育体系，重点培养掌握数字技术、绿色生产、供应链管理的复合型人才，推动高校、科研院所与企业共建产业学院和实训基地，完善订单式人才培养模式。在完善科技创新激励上，推行“揭榜挂帅”“赛马制”等新型科研组织模式，强化企业创新主体地位，设立农业绿色技术研发专项，对突破关键技术的团队给予梯度奖励，此外，还需注重普遍激励与特殊激励相结合，对承担国家关键领域核心技术攻关任务的科研人员加大薪酬激励，加大对取得重大科技创新成果的奖励力度。在健全成果转化体系上，一方面，重点建设农业科技孵化器与中试基地，强化概念验证环节，构建产学研深度融合的技术转移联盟，推动科研机构与新型经营主体精准对接；另一方面，建立绿色技术认证和交易平台，加速创新成果的市场化应用。
系统性的制度创新与架构完善能够为农业产业链绿色发展提供明确的政策导向和激励机制，是推进农业产业链绿色发展的制度保障。在绿色认证体系上，建立新型农业经营主体绿色认证体系，将环境绩效与政策扶持直接挂钩，通过试点“绿色家庭农场”培育计划和扶持专业化绿色服务组织发展，全面提升经营主体的绿色发展能力；[26]在产业链组织模式上，推行“龙头企业+绿色基地
+农户”的契约化合作机制，组建产业链绿色联盟并制定统一的环境责任标准，探索建立包含碳收益共享在内的新型利益分配机制；在制度保障体系上，健全农业绿色发展法规标准，建立跨部门协同监管机制，为农业产业链绿色发展提供坚实的制度保障。
“十五五”时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键五年，这一时期中国社会不平衡不充分发展的矛盾仍将突出，加剧的大国竞争和逆全球化行为将使得中国在关键设备和特种材料等领域面临更为严峻的“卡脖子”风险。自主创新是应对国内发展不平衡不充分问题、突破国际高端技术封锁的关键所在。回顾人类发展的历史，科技革命是推进自主创新的根本驱动力。当前人类正处于以人工智能为代表的第四次科技革命时期，抓住人工智能快速发展的机会窗口、推进自主创新具有十分重要的战略意义。为此，在二十届中共中央局第二十次集体学习时强调，以人工智能引领科研范式变革，加速各领域科技创新突破[1]。2024年和2025年国务院政府工作报告、2024年12月中央经济工作会议强调开展“人工智能+”行动。
从既往研究看，人工智能在经济学领域得到了高度关注，研究成果主要集中在人工智能对创新[2-3]、经济增长[4-7]、技术扩散[8]、结构升级[9]、贸易[10-11]、就业[12-13]、收入分配[5，9]、组织变革[14-15]、学科研究范式[16]等的影响上，同时也关注了人工智能带来的风险，并提出应对建议[17-18]。自主创新是中国学者陈劲提出的概念[19]，后被拓展为原始创新、集成创新和二次创新三种类别[20]，但从“能力的本质是知识”的角度看，这三者可放入一个框架，都是嵌入在自主创新行为过程中的高级知识[21]。在市场需求和政策支持的双重驱动下，自主创新方面形成了丰富的研究成果，主要集中在自主创新的影响因素[22-23]、规律和模式[24-26]、评价体系[27-28]、对经济增长和国家安全的影响[28]等方面。尽管人工智能对创新的影响日益显著，并在人工智能应用的驱动因素、产生的创新成效等方面形成了一些成果[3，29-31]，但人工智能与创新交叉领域仍存在很多研究空白[3]，尤其是，对于一个发展中大国如何利用人工智能推进自主创新的研究还较少，对人工智能如何推动前沿科学创新、助力关键核心技术攻关和实现传统技术跨越式升级的系统研究有待加强。
在超级计算、深度学习、大数据等的驱动下，人工智能是“发明了一种发明方法”，呈现突出的学习优势、赋能效应和渗透能力。第一，人工智能可以无限性地进行知识存储和更新，并通过对海量数据的清洗和分析，快速识别数据规律，呈现人类难以企及的洞察力，表现出突出的学习优势。第二，人工智能快速处理海量信息的能力、智能研判和预测能力、高效仿真特性决定了其具有显著的赋能效应。第三，作为一种通用目的技术，人工智能可以广泛融入到传统技术之中，呈现出强大的渗透能力。
本文的自主创新是创新主体主导下的创新，“自主”表明自己主导，体现话语权和决策权[28]，包含原始创新、集成创新和二次创新三种类别。综合考虑现在和未来的创新需求，根据是否存在“卡脖子”技术，可以将自主创新领域划分为未来可能出现“卡脖子”的科学前沿无人区、当前存在“卡脖子”的关键核心技术领域以及没有“卡脖子”但有巨大提升空间的传统技术领域三个部分。依托学习优势、赋能效应和渗透能力，人工智能从推动前沿科学创新、助力关键核心技术攻关、促进传统技术跨越式创新三个方面为自主创新提供了新路径，如图1。具体而言，第一，发挥学习优势，人工智能突破海量数据处理和大型模型求解过程中存在的“维度灾难”问题，助力发现关键科学问题，协助提出更加有效的研究假设，辅助进行实验设计和实施，发现数据规律，促进交流和评价，加快人才培养，改变科学研究范式，推动前沿科学创新。第二，通过赋能效应，人工智能协助形成详实的实验数据，优化技术过程和工艺流程，提升制造精度，助力关键核心技术攻关。第三，借助渗透能力，人工智能深度介入传统产业，与企业具体业务结合，重塑企业内部工序和上下游各个环节，实现从单点优化到系统性变革的跃迁，促进传统技术的跨越式创新。当然，人工智能在推动自主创新的过程中也需要进一步提升自身的发展水平。
现代技术革命的成果约有90%源于前沿科学创新，前沿科学创新是开拓新领域、引领新方向和孕育新学科的原始性创新活动，是把握未来发展主导权和话语权的关键，是推进自主创新的核心动力。当前和今后一段时间，量子物联网、人工智能药物发现、生物基材料、自动驾驶、柔性电池、具身智能机器人、数字碳中和等是需要关注的前沿热点[32]。未来中国能否大幅推进自主创新、摆脱前沿科学创新可能带来的“卡脖子”风险、提高科技创新的国际地位将在很大程度上依赖于今天前沿科学的创新成就以及在探索前沿科学过程中孕育的优秀人才状况。
前沿科学创新是对科学研究无人区的探索，随着数据规模的扩大和理论模型复杂度的提升，前沿科学创新的计算代价快速增长，“维度灾难”问题不断凸显，成为制约前沿科学探索的重要障碍。近年来，在指数增长的算力、持续优化的算法、快速扩张的数据等综合驱动下，人工智能不断突破人类的生理极限、经验积累边界和认知逻辑范式，表现出显著的学习优势，具体表现为：依托强大的计算能力，人工智能单次训练可处理拍字节（PB，1PB=1024TB）级数据，秒级完成人类需数月才能完成的知识迭代，呈现知识存储和更新的无限性；通过对海量数据进行清洗、去噪、降维和分析等，快速筛选关键科学问题，归纳提炼相关规律，有效识别有价值的组合，呈现人类难以企及的洞察力，彰显出强大的学习能力，而且这种能力具有抗干扰、抗疲劳和跨领域无缝迁移的特点，推动人类进入人工智能驱动的科学研究时代。
前沿科学创新是一个“发现问题—提出假设—设计实施—分析数据（得出结论和规律）—交流评价”的过程。人工智能借助学习优势，充分挖掘数据体现的问题和规律，大幅缩短各个创新环节的时间和成本，为前沿科学创新提供新思路和新手段。
第一，助力发现关键科学问题。重大科学突破的前提是发现关键问题，长期以来中国在如何发现关键科学问题上重视不足。关键科学问题主要来自于在现有理论与实际工作的比较中发现的矛盾冲突、在已有知识的科学整理与深度发掘中寻找的研究空白、在新一轮科技革命来临时孕育的新需求新问题[33]。进入数据爆炸时代，研发人员愈发难以跟上知识更新的速度，面临巨大的“知识负担”，人工智能通过海量数据的采集和分析，寻找理论与现实的矛盾，找准研究的空白领域，助力研发人员更快地发现关键科学问题。同时，作为新一轮科技革命的代表性技术，人工智能在广泛应用于各行各业的同时，也带来了许多亟待解决的关键科学问题。
第二，协助提出更加有效的研究假设。从根本上说，新知识的产生是一个知识重新组合的过程。随着知识总量和种类的增加，新知识的潜在组合数量呈现爆炸增长态势，这意味着发现有用的组合将面临“大海捞针”的困境。比如，在药物研发中，最初测试被认为有药物潜力的10000种化合物中，大约只有1种能够通过研发[34]。人工智能通过深度学习能够快速预测哪些知识组合可能产生有价值的新知识，大幅缩小后续验证的组合范围，协助研发人员提出更加有效的研究假设。
第三，辅助进行实验设计和实施。人工智能通过分析历史数据，能够快速确定最优实验参数，提高实验设计的效率。通过自动化设备和智能算法，优化实验流程，监控实验进展，并借助多尺度实验数据的模拟和预测，帮助研发人员提前了解实验结果，降低实验风险。与此同时，随着大科学成为前沿科学创新的主要方式，国际大科学计划和大科学工程之间的合作成为促进前沿科学创新的重要手段。人工智能通过助力数据的实时采集、归纳分析和安全传输，促进科研云平台、算力云平台、数字孪生软件平台等基础设施的联合，推动科研数据和科研模型等的共享，提升科研生态纵深，推动大科学计划和实验的实施[35-36]。
第四，更好发现数据规律。现代科研实验往往产生海量且高维的数据，人工智能可以先采用主成分分析、线性判别分析等方法降低数据维度、减少数据冗余，提取数据的关键特征；再采用深度神经网络等模型，挖掘数据中的复杂关系，发现隐藏的模式和规律，得出实验结论。通过将研究结果以可视化的形式呈现出来，并与相关领域知识一起整合到知识图谱中，研发人员不仅可以更加直观地观察数据的分布、趋势和规律，而且可以更好地把握实验结果在所属领域知识体系中的位置，推动前沿科学突破。
第五，有效促进交流和评价。人工智能的引入可以更加便捷地复现实验全流程的各个环节，识别其中存在的伦理冲突和安全风险，评价实验结果的稳健性，从而提高前沿科学成果的可信度。同时，人工智能还可以将实验结果转化为可交互的三维模型，提升读者的理解效率，促进研究成果的传播和评价。
此外，人工智能强大的学习能力在推动前沿科学创新的过程中，也使研发人员开拓了创新思维、提升了人工智能素养、增强了研究能力，加速了跨学科人才培养，从而为进一步开展前沿科学探索奠定坚实的人才基础。
关键核心技术是在产业转型升级中对生产系统或技术系统起关键或核心作用的技术，在中短期受技术领先国封锁打压、在中长期作为国家战略发展的技术[37-38]。关键核心技术产业链条长、关键环节多，具有高投入、长周期、知识高度复杂、嵌入性强、关键核心部件市场被寡头垄断以及核心技术突破依赖商用生态等特征[39]。目前，中国在高端芯片、基础软件、核心发动机、高档数控机床、关键医疗设备、特种材料等的关键核心技术上存在“卡脖子”问题，使得产业链和创新链面临进口端“断链”的冲击，直接威胁国家产业与经济安全。攻关关键核心技术、解决“卡脖子”问题，是摆脱受制于人局面和提高经济发展自主性的关键所在，是自主创新的直接表现。
关键核心技术“卡脖子”是多重因素长期积累的结果，主要原因有：改革开放后的一段时间，政府对企业直接干预过多、国家所有权实质性缺位、技术上满足于跟随战略，导致企业自主创新动力不足[40-41]；关键核心技术对投资的密集型和持续性要求很高，核心领域起步晚，基础研究投入较低（即便在2024年中国基础研究经费占研发经费比重也仅为6.91%，远低于发达经济体15%~25%的水平），导致技术积累不足[42]；科研生态激励不充分，高端人才不足[43]；风险投资机构和专业化的服务孵化体系不足，科技型中小企业较少，产学研协同不够，创新的技术要素、市场要素和实施要素迭代不足，成果转化存在鸿沟[40]；国产化设备的市场机会存在障碍，创新生态存在短板。但从更直接的原因看，关键核心技术“卡脖子”归根到底还是因为在关键材料、核心器件、生产过程等方面的基础科学数据不够详实、技术过程和工艺流程不够精准、制造精度不够严格及其导致的精度保持性不够稳定等导致的[44-45]。
攻克关键核心技术“卡脖子”问题，需要积极发挥人工智能的赋能优势。“赋能”是指企业、员工、顾客等赋能对象借助信息技术和信息工具等手段，使自身能力得到提升，并创造新的价值[46]。人工智能快速的信息处理能力、智能研判和预测能力、高效仿真特性等将产生强大的赋能作用，协助形成详实的实验数据，优化技术过程和工艺流程，提升制造的精度，助力关键核心技术攻关。
第一，完善基础科学数据。人工智能通过收集积累和主动创造两种途径丰富关键核心技术攻关所需的基础科学数据。关键核心技术设备属于应用迭代型产品，需要在应用中持续完善。为此，首先需要优化关键设备、重要原材料的国产化应用环境，对新审批项目的特定设备规定较高比例的国产化率。在此基础上，实时收集国产化关键材料、核心部件和关键设备在生产运营、维修维护、迭代升级等过程中产生的大量数据，通过数据挖掘和机器学习对数据进行智能分析、组合比对和优化筛选，形成有助于关键核心技术突破的基础科学数据。人工智能还可以通过主动创造数据扩展数据源。在大模型基本耗尽人类知识总和的背景下，通过采集真实数据和建设语境图谱，借助大型语言模型、生成对抗网络或扩散模型等创造海量合成数据。加强跟踪验证和监督监管，确保合成数据成为真实数据的可靠补充。
第二，优化技术过程和工艺流程。依托数字孪生等技术，人工智能可以在虚拟空间中构建全方位、全工况、全时段、全覆盖的系统实验，通过实时监控、状态分析和智能响应，形成反馈闭环，完成对仪器、设备等在不同情景下的受控评价，探索不同流程参数条件下产品性能演变的特点与路径，优化技术过程和工艺流程，提升精准度。在此基础上，提前预判设备健康状态和产品质量状况，打造预测性质量维护体系。
第三，提升制造精度。通过收集振动、温度、压力、转速、进给量等参数的实时数据，建立基于人工智能的误差补偿模型，提升制造精度，增强产品精度保持的稳定性。具体而言，利用长短期记忆网络和数字孪生仿真技术，模拟零部件之间的相互作用，预测温度场变化导致的形变，并制定校正方案；使用强化学习和边缘计算的毫秒级实时反馈技术，动态调整切削参数补偿尺寸偏差；通过贝叶斯优化和遗传算法，补偿机械部件间隙导致的重复定位误差。基于人工智能的误差补偿模型可以提前预判误差趋势，实现从被动补偿到主动预测、从单一误差到系统耦合的改变，革新精密制造范式，有效提升制造的精度。
传统产业是居民就业的主体，是生产和生活的主要供给来源。当前中国传统产业低端供给过大，高端供给不足，创新能力不强，资源约束趋紧，产业利润较低，已成为建设制造强国和质量强国的短板，也是影响人民生活质量的一大瓶颈，亟待转型升级。本节讨论的传统技术是指主要存在于传统产业、不存在“卡脖子”风险但有巨大提升空间的技术，这类技术分布范围广，涉及种类多。推动传统技术跨越式创新主要体现为借助人工智能开展的数字化和智能化升级，是提升居民收入的关键手段，是自主创新的主要落脚点。
作为一种通用目的技术，人工智能的深度学习、自然语言处理、计算机视觉等技术能够广泛融入到传统产业的各种系统和设备中，使其具备智能化功能，呈现出强大的渗透能力。依托此能力，人工智能通过与企业战略、愿景及具体业务相结合，重塑企业内部工序和上下游各个环节，实现从单点优化到系统性变革的跃迁，加快推动传统技术数字化和智能化进程。具体而言，通过整合企业所在领域知识和行业大模型模块，构建适合自身的研发大模型，助力技术研发；通过推进企业数字化和智能化进程，促进执行控制数字化和生产管控模型化，推动业务流程化、流程标准化和决策智能化，大幅提高产品质量；通过对能耗、水耗、原材料利用率的实时监测和数据分析，发现不合理的环节，提出优化方案，降低资源消耗，促进绿色发展；依托数字孪生技术，虚实协同缩短定制化生产周期，加速企业向“数字孪生+柔性生产”转型；通过强化学习算法，优化上下游企业间的资源调度，智能响应市场需求波动，提升运营的灵活性；通过知识图谱分析用户行为和风险偏好，为其提供更为精准、更有温度的个性化体验和服务。更为重要的是，企业的数字化和智能化进程打通研发、生产、运营、销售等各个环节，实现系统集成，促进整体效能的充分发挥[14]。
传统产业体量大、门类多、整体技术水平不高，传统技术智能化升级意味着大量存量资产的搁浅和一些员工面临失业风险，意味着人工智能须要与行业特有的技术、知识、经验紧密结合，复杂度高，成本投入大，回收周期长，推进难度大[47]。因此，人工智能推动传统技术的跨越式创新是一项长期系统工程，需要坚持因地制宜、梯度推进的原则，把握好以下几个关键点。第一，在人工智能和传统产业的供需两端同时发力，推动传统技术跨越式创新。一方面，通过降低算力成本和优化算法性能等，进一步降低人工智能的使用成本，另一方面，传统产业要加大应用试点，为人工智能开拓更大的市场空间，最终形成在人工智能降成本中推进商业应用、在商业应用中提升人工智能性能的良好局面。第二，推进人工智能技术标准化。技术标准是限制在技术推行过程中使用的各种技术参数范围的一种规范或要求，技术标准关乎技术迭代创新的速度、宽度与效能[48]。当前人工智能技术标准尚未成型，需要加快制定与产业体系相匹配的人工智能技术范式，如统一数据统计标准、处理流程和标记规则，建立数据共享平台，构建与维护开源技术环境等，从而更好推动人工智能与传统技术的融合。第三，推动数据开放。依托脱敏技术、联邦学习等手段，安全有序开放高质量的细分领域数据，打破数据孤岛，构建垂直领域大模型，形成推动传统技术智能化升级的基石。第四，加大人才培育力度。加强人才跨领域交流和跨学科培训力度，让人才队伍实现多层次、全方位的能力提升，形成一批既懂人工智能又懂专业知识的人才，满足转型需求，对冲失业风险。同时，妥善处理失业员工的生活保障，减缓失业阵痛。第五，发挥学样仿样的示范引领作用，重点推动传统产业中的中小企业智能化升级。大企业的智能化转型正在如火如荼地进行，传统产业中的中小企业量大面广，是转型升级的难点。加快中小企业的升级，需要根据产业特性和企业规模，培育一批可学可仿的数智工厂样本[49]。通过示范引领，将单个企业的小市场汇聚成整个行业的大市场，发挥算法近乎零边际成本的优势，推动人工智能成本指数级下降，进而带动一片企业学样仿样智能化转型。
“十五五”时期自主创新是突破国内发展矛盾与应对外部技术封锁的关键所在。人工智能是引领新一轮科技革命和产业变革的战略性技术，作为一个发展中大国，须要抢抓当前人工智能尚处于发展初期、技术标准尚未成型的机会窗口与战略机遇期，充分发挥其学习优势、赋能效应和渗透能力，使人工智能在推动前沿科学创新、助力关键核心技术攻关、促进传统技术跨越式创新中发挥重要作用。
发挥人工智能推动自主创新作用的前提是人工智能自身要实现高质量发展。为此，“十五五”时期人工智能产业需要坚持自立自强，坚定自主创新信心，加强问题导向，加大高端芯片等攻关，开拓市场需求空间，促进安全有序发展。一是努力攻克高端芯片等技术难关。增大投资强度，大力培育和引进人工智能与相关学科的跨学科人才，在技术路径比较清晰的条件下发挥新型举国体制的优势，推动国家战略科技力量有效协同，积极开展国际合作，着力壮大创新生态，努力攻克高端芯片、基础软件等核心技术。同时，积极鼓励探索开发新的框架，把握高端芯片等关键技术的未来主动权。二是积极开拓人工智能的市场需求空间。针对各个行业和各个区域的特点，突出应用导向，加强试点探索和示范带动，积极开展“人工智能+”行动，不断创造市场需求空间，带动人工智能在应用中实现迭代升级、性能提升和生态构建[50]。三是着力建设安全、可靠且可控的人工智能治理体系。按照人本、公正和责任的原则，将人类社会的伦理规范和价值观念，尤其是中华优秀传统文化，嵌入人工智能大模型，积极探讨智能机器的基本权利等问题，让人工智能更好服务人类。立法确定数据的所有权，明确数据收集、存储、处理、使用、交易等各个环节的边界。使用“联邦学习”等策略，在数据不出本地的前提下，将各地的模型参数上传到云端，保证数据安全。借助大数据和人工智能等技术，保障人工智能的网络安全。
以全面深化改革为契机发展新时代高质量养老服务，不仅是落实积极应对人口老龄化国家战略的客观要求，同时也是筑牢中国式现代化民生基石、继续迈向全面建设社会主义现代化国家新征程的一项重大举措。根据联合国中等生育率方案人口预测，“十五五”时期是我国由中度老龄化急速向深度老龄化过渡的关键窗口期，65岁及以上人口占比将由2024年的14.67%增长至2030年的18.34%，这极有可能是21世纪以来我国人口老龄化水平提升速度最快的五年［1］。与此同时，“十五五”时期也是我国从社会主义初级阶段向更高阶段迈进的、承上启下的关键阶段，在高质量发展、共同富裕、国家治理体系和治理能力现代化以及数字化转型和人口结构变化等历史语境和现实条件下，全新的经济社会发展格局正加快形成，包括养老服务在内的诸多领域有待在前期成果上实现新突破、新跨越。
当下，时值“十四五”规划收官和“十五五”规划蓄势的转承之年，中共中央、国务院出台了《关于深化养老服务改革发展的意见》（以下简称《意见》），对今后一段时间内的养老服务工作作出系统性、总体性、框架性制度设计。这无疑充分肯定了养老服务发展在全面把握和落实改革中的优先级和重要性，并将新时代养老服务推向更深层次、更广范围、更高质量的发展轨道。《意见》是新时代养老服务高质量发展的重要纲领性文件。“十五五”时期的养老服务发展应以《意见》为蓝本，深刻理解、把握未来五年乃至更长一段时间内深化养老服务改革发展的着力重点，切实聚焦实际发展中的主要矛盾和突出问题，突出面向未来、超前勾勒出改革路线，并有针对性地规划、部署与落实。
面对压缩式人口老龄化的冲击和“未备先老”“未富先老”“未康先老”的基本国情，长期以来，尤其是D的十八大以来，我国主动加快养老服务发展步伐［2］。在改革开放和经济社会转型的驱动下，以及新公共管理、福利多元主义思潮的影响下，养老服务的发展理念、功能定位和制度安排已然发生深刻变化［3］。社会化养老服务体系实现了“从无到有”的突破，并逐渐由补缺型、碎片化向体系化、制度化、多元化转型升级［4］。在服务总量大幅提升、发展思路日渐明晰的基础上，“十四五”规划围绕保基本、扩覆盖、提质量、增效益的发展路线，加快推进养老服务供给侧的结构性改革，促使养老服务体系建设迈向“从有到优”的新阶段。在政策的优化和创新方面，近年来，《关于加强养老服务人才队伍建设的意见（2023）》《关于推进基本养老服务体系建设的意见（2023）》《关于加快发展农村养老服务的指导意见（2024）》等一系列专项文件加速出台，包括《居家养老上门服务基本规范（2023）》等在内的全国统一的养老服务标准体系逐步形成，意味着养老服务领域的改革正在走向全面、深入。要而论之，在人口老龄化加速的现实要求和全社会对新时代养老服务高质量发展的迫切期待下，现阶段深化养老服务改革发展的总体走向主要体现在以下五个方面。
我国于2000年进入养老服务体系化建设的新阶段，首次在《关于加快实现社会福利社会化的意见》这一顶层制度设计中明确养老服务“以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构养老为补充”的发展方向［5］。在此之前，我国主要依托福利院、敬老院等社会福利机构实现对“五保”和“三无”老人等特殊老年人的服务供养和兜底保障。而现阶段我国养老服务体系在服务对象、服务内容、服务模式和服务性质等方面均发生了重要的转型，强调以结构化的有机整体满足老年人全方位、多元化、多层次、个性化的服务需要。首先，在服务内容上，从以生活照料为主转为强调身心共养，坚持从物质和精神两方面提高老年人的生活质量［6］，将服务拓展至生活照料、健康管理、精神慰藉、文化娱乐等多个方面。其次，进一步确立“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系”［7］，以老年人的全方位需求、全生命周期和全生活场景为指引，将居家、社区、机构的设施、资源有机整合串联在一起，增强协调性、联动性，进而确保服务的连贯性、稳固性，形成“整体大于部分之和”的协同效应。最后，在服务对象上，我国养老服务的目标群体逐渐由特定的福利需求人群拓展至全体老年人［8］。为兼顾广大老年群体在社会经济条件、物质生活追求和潜在照料需要等方面存在的异质性，区分不同层次的服务需求和个人与家庭的可负担能力，达成有限资源的配置优化和有效链接，我国提出构建并完善兜底性、普惠型、多样化的养老服务体系［9］，一方面重点推进基本养老服务体系建设，制定基本养老服务清单，以清单化、项目化的方式，由国家提供具有公共物品属性的养老服务，以保障老年人的基本生活和照料需要；另一方面积极扩大普惠型养老服务覆盖面，利用先进的服务网络、合理的资源布局以及规范的市场竞争，提供便利可及、价格可负担、质量有保障的普惠型服务，以满足广大老年人多样性、多层次、高品质、个性化的服务需求［10］。
随着制度关切的服务对象从“重点”转为“普惠”，我国开始探索多元化的服务供给方式，养老服务逐步由“福利性”向“社会化”“产业化”拓展［11］，政府、社会、市场、家庭和个人的共同作用与合作、互动变得尤为重要。事实上，这组关系首先强调了“家国一体”的养老保障模式。毋庸置疑，家庭自古以来就在养老方面占据不可替代的全能支配地位，而我国养老服务中的国家角色则随经济体制的两次重大转型经历了由膨胀扩张到收缩弱化再到调整加强的发展过程［12］。21世纪以来，我国正式步入老龄化社会，同时伴随家庭结构小型化、核心化的显著趋势，老年人家庭空巢化程度加深，家庭养老功能趋于弱化。2021年独居和仅与配偶居住的空巢老年人占60岁及以上老年人的比例已经达到59.7%［13］。国家为回应不断增长的养老服务需求，主动介入服务供给，加强、调整自身职责，以政策为载体规划、引导社会化养老服务体系建设，以社区替代计划经济时期的单位制，建立“国家—家庭—个人”之间新的链接枢纽［14］，实现“家国一体”养老模式在社会主义市场经济时期的再度延展。同时，为进一步完善全面、高效、可持续的养老服务体系，我国以共建、共治、共享为主线，加速形成“一核多元”的养老服务治理格局，具体是指坚持“D委领导、政府主导、社会参与、全民行动”的原则［15］，要求以政府为主导力量，通过强化市场机制、引导社会参与，发挥不同主体在养老服务链条中的差异化优势，同时协调好多元主体在表达、决策、筹资、生产、评估等关键环节中的合作、竞争与制衡关系［16］，进而完善参与型、互动型、合作型的多元化养老服务体系。
我国社会保障领域的改革遵循“试点先行，渐次推进”的基本路径，具有“从自下而上探索到自上而下推进”“从个别地区试点到全面总结经验推广”“从单项改革到综合改革”“从注重效率取向到以维系和促进社会公正为己任”等鲜明特征［17－18］。养老服务的设施布局、体系建设和关键的政策创新也不例外地历经了由地方探索到中央推广再到全国扩散的实践过程。这种渐进式的发展路径是在物质基础不牢、改革思路不清、全局把控不足的情境下形成的，虽然具有一定合理性和优势，但也加剧了区域、城乡之间养老服务供给不均衡的局面。针对当前阶段养老服务发展不充分、不平衡的突出问题，尤其是农村地区养老服务短板明显的现实困境，我国更加重视统筹谋划、整体布局和系统发力。一方面，特别强调加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络，旨在通过县域养老服务的资源统筹，推进设施布局的城乡一体化，引导优质资源向基层下沉，进而提升城乡养老服务均等化和可及性，避免条块化、分割化等空间限制所造成的服务资源效能低下问题；另一方面，强化系统整合，将农村养老服务嵌入国家整体发展战略全局，写入乡村振兴、城乡融合、区域协调发展、健康中国建设和积极应对人口老龄化发展战略等政策集群，以便广泛发掘外部动力因素，提升对人才、技术、资本等资源要素的吸引力，进而赋能农村养老服务发展。
受自上而下的顶层制度设计驱动，我国在过去20多年内用于养老机构及其设施建设的财政投入持续增加，全国各地不同类型的养老服务机构、设施、床位和从业人员等在数量层面大幅提升，服务供给结构趋于优化，并逐渐能够贴合老龄化、高龄化、空巢化趋势下的养老服务需要。根据国务院新闻办公室公开数据，2019年至2024年，全国财政用于养老服务和老年人福利方面的支出超过5600亿元，年均增长达11%；全国各类养老机构和设施超过40万个，护理型床位、家庭养老床位数量和占比进一步提升［19］。然而，在统计数据背后，养老服务的质量问题逐渐凸显，老年人在享有服务供给增长带来的相关福利时，仍面临生存和生活上的诸多窘境［20］，实践环节中监管薄弱、标准和规范缺位、人员素质不高、医养结合衔接不紧密等问题突出［21］，制约着养老服务的质量提升，难以适应老年人日益增长的对美好生活的向往。对此，我国在“十四五”规划中进一步强调了养老服务高质量发展的重要性，其中指出养老服务体系不仅是适当的、达标的，而且其服务模式、管理、运行结果应当是有效的、充分的、科学的和高品质的［22］，进而能够较好地达成增进民生福祉的目标，提升老年人的获得感、幸福感、安全感。从具体举措来看，D中央、国务院先后发布了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见（2016）》《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见（2020）》等政策文件，在服务质量标准和评价体系构建、服务质量监管体系建设与老年人权益保障等方面作出系列部署，以期适应高质量发展的要求，实现养老服务扩容升级、提质增效。
全面增强资金、人员、技术等要素保障是推进养老服务高质量发展、锻造服务供给新优势的重要前提。在资金支持方面，我国已经建立了涵盖财政补助、税费优惠、土地使用、贷款融资等在内的养老服务资金和优惠政策体系［23］，确立了由政府统支转向多元化筹资的改革方向［24］。现阶段我国养老服务资金来源和利用的规范性、合理性和可持续性仍有待提升，应围绕加大财政支出力度、加强财政支出绩效评估管理、扩展多元化筹资渠道和创新筹资方式、建立健全法律规范和财经纪律等重点任务继续深化改革，为养老服务持续、稳定的发展保驾护航。在人才队伍建设方面，2023年民政部等12个部门联合印发了《关于加强养老服务人才队伍建设的意见》，首次对养老服务人才队伍建设展开综合部署，强调从“引、育、评、用、留”五个方面重点发力，解决养老护理人才短缺问题。从长期来看，这一文件强调要持续改善支持养老服务人才发展的政策环境、行业环境、社会环境，逐步打造一支“规模适度、结构合理、德技兼备”的养老服务人才队伍。在技术应用方面，我国人口老龄化和数字化转型的相遇构成了中国式养老服务发展的特殊背景，而数字技术也极大地促进了养老服务由被动化、分散化向主动化、体系化、精准化的转变［25］。因此，加快养老科技和信息化发展应用也是强化养老服务要素保障的一项关键着力点。
伴随着人口格局的新变化、人民群众的新期盼和深化改革发展的新指向，制约我国养老服务高质量发展的深层次矛盾和问题不断显现，主要体现在治理格局、供需关系、实践样态、要素保障、服务监管等不同方面。
随着养老服务领域的改革走入深水区，单兵突进、单线推进的改革方式已不再适用，从整体上把握好体制、机制的内部关联性［26］，形成具有系统性、整体性和协同性的治理结构是养老服务高质量发展的内在要求。当前我国养老服务的治理格局面临顶层制度设计不完备、多元主体协同合作机制不完善等双重困境。
首先，顶层制度设计不完备。我国虽然在顶层制度设计中明确了“三级服务网络、三类服务形态、三方协同机制”的系统性改革发展方案，但全局谋划仍然存在明显短板。一是对作为服务客体的老年人认识不足，服务体系对老年人生命历程发展、健康状态转变的动态适应性不强，与失能预防、安宁疗护等相关的服务和制度安排较为薄弱，并且对家庭场景下，差异化、即时性和动态变化的养老需求响应滞后。二是对供给侧各要素、各领域、各层次、各部门之间的联系考虑不足，密集出台的政策很多，但真正解决的问题不多，其原因是未能厘清各类问题间相互牵连和相互制约的关系［27］。比如，养老服务中社会力量参与不足的问题与政府职能转变迟滞、筹资渠道单一、专业人才队伍不稳定、服务质量提升难等问题复合交织，须找准源头加以应对。三是制度体系尚不完善，法治建设存在盲点，尤其是养老服务领域的全国性专门立法仍是空白［28］，仅仅依靠D和国家的政策文件，规范效力较弱，落地实施的效果难以保证。四是缺乏全国层面的统筹规划和统一部署，不同省份、区域间的资源配置、服务标准呈现碎片化，难以实现互通互认。
其次，多元主体协同合作机制不完善。养老服务体系中各个主体间存在分工不明、责权不清、业务交叉的问题，尤其是政府与市场、政府与社会在养老服务领域的合作边界模糊［29］。政府作为政策的制定者、服务的提供者以及行业的监管者，在参与养老服务治理时存在越位与缺位现象。一方面，在绩效指标的强驱动下，部分地区的养老服务实践存在“超需”供给，过度替代了个体、家庭和社会的养老责任；另一方面，由于缺乏相关配套法规和监管政策，政府在建立和维护市场秩序、监管与评价养老服务项目等方面往往处于失灵状态，如若不明确自身职责和职能，将偏离社会化养老服务体系建设的既定目标和发展轨道。除此之外，在民政、卫健、发改委、老龄委等多个政府职能部门之间也普遍存在沟通阻塞、缺乏协同的现象，这将进一步加剧政策供给、养老服务的碎片化，造成资源不同程度的重复投入和浪费。
近年来，我国养老服务供给水平和能力大幅度提升。截至2023年底，全国建有各类养老机构和设施40．4万个，其中社区养老服务机构和设施占比达89．85%，养老床位数合计823万张［30］。这一数值较“十三五”期间增长放缓，且距离“十四五”期间所提出的900万张仍有较大差距，养老服务供给总量仍有待提升。除了数量层面，养老服务供给还存在网络覆盖不完整、服务内容单一、服务质量不高等突出问题，服务供需间更深层次的结构性失衡普遍存在，其中突出表现在三个方面。一是城乡养老服务供给差距悬殊，与我国人口老龄化城乡倒置的分布特征不协调、不配套。截至2024年6月，全国农村敬老院共1．6万个，床位共168．1万张，互助养老服务设施约14．5万个［31］，可见“十四五”期间农村地区的养老服务硬件有所改善，但总量和人均可享有的养老服务资源仍明显落后于城市；并且就服务模式而言，更加适应乡土文化的社区居家养老服务覆盖率较低，养老机构中针对高龄、失能老人长期照护需求的护理型床位相对不足［32］，农村老年人口的养老服务需求尚未得到有效满足。二是居家、社区、机构等不同养老服务方式间分割阻塞，存在资源分散、信息不畅、服务衔接不足等突出问题，各类养老服务间链条存在断裂，服务需求难以及时传递，老年人较难获得连续、高效的养老服务。三是供给端、需求端、支付端的矛盾和问题相互交织、互相缠绊［33］，需求端或受支付能力限制，或出于对社会福利的依赖，对养老服务及相关产品的消费意愿较低，有效需求难以被激活。对此，有研究指出，制约社会养老服务有效需求的因素都是全局性、长期性的，长期来看，需要依托国家政策等外部力量予以改善［34］。仅以机构养老为例，在第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查中，能接受机构养老价格每月在3000元及以上的老年人仅占15.8%，38.2%的受访老年人能承受的价格在1000至2999元之间，能承受每月不超过1000元的受访老年人占比达46.1%［13］，老年人的价格承受能力和养老机构的经营成本和服务定价之间往往难以匹配。
“试点先行，示范引领”是我国政策实践的独特优势，在养老服务的发展过程中合理运用这一工具有助于加快先发地区养老服务实践经验的复制和推广，在较短时间内提升养老服务的覆盖面和标准化水平。但在实际推广的过程中，大量养老服务实践只注重形式上的模仿，而对特定地区的经济、文化和社会条件，以及镶嵌于文化背景和社会底色之上的老年群体特点和养老生活方式缺乏基本而必要的认知和了解［34］，这是造成养老服务模式僵化、服务质量难以提升、有效需求难以激发的重要原因之一，也是区域间养老服务发展不平衡的又一表现形式。仅以智慧养老为例，部分地区的智慧养老实践盲目套用、照搬数字信息技术，不仅投入大、成本高，而且普遍存在适老化水平不高、服务体验感不好等问题，未能实现数字化赋能养老服务的预期价值［35］，反而将老年人隔绝在数字鸿沟以外，造成供需失衡、服务失温。此外，在社区养老服务实践中，同样存在模式单一、同质化严重的问题。但即便在同一城市或乡镇中，社区的空间位置、发展程度、居民结构与文化特征等也存在异质性，社区所形成的资源网络和治理模式进而也存在差异。比如，在后单位制社区，单位制解体保留下来的单位文化和社会关系网络赋予养老服务实践以丰富的人力资源与组织资源；现代商品房社区则能够以市场化主体，即物业企业为主导者，扩大资源链接边界，发展市场化、专业化的养老服务；而城中村或老旧小区往往在适老化改造、养老服务设施建设等方面面临重重困境，居住在此的老年人通常收入较低，应尽可能建设公办民营的养老驿站，避免这部分困难老人成为“被漏掉的老人”［36］。综上所述，如果不对社区类型加以区分，因地制宜，扬长避短，将使服务实践流于形式［37－38］。
养老服务的高质量发展是一项长期目标，实现这一目标有赖于资源要素的持续优化配置，而我国在人才、技术和资金等方面存在的短板将对养老服务提质升级形成约束。首先，养老服务人才队伍建设存在明显短板。养老护理人员普遍学历较低、年龄偏高、流动性较大，具备专业技能的高素质人才极为匮乏，不同区域间可用于培训养老服务人员的资源，以及对专业从业人员的吸引力存在差异，农村地区、中西部地区的养老服务人才队伍建设在总量不足的基础上还潜在地面临与经济先发地区的资源竞争。其次，互联网、大数据、人工智能等信息技术的快速发展在一定程度上有利于提升服务和管理水平，改善养老服务供给主体和资源条块分割的碎片化状态［39］，但是目前数字信息技术赋能养老服务的内在逻辑仍不清晰，智慧化平台、服务、产品、社区资源、服务人员等各类要素间衔接不畅，智慧养老服务的可及性、有效性并不尽如人意。第三，多元化筹资机制和资金支持体系仍处于初级阶段，养老服务发展很大程度上依赖于政府在供给侧投入的财政支持，以及在需求侧以补贴和购买社会养老服务等方式注入的资金支持。相较而言，由于养老服务业投资大、回报慢、利润薄、风险高，市场主体和社会力量参与养老服务的动机不足；而老年人购买养老服务的意愿总体较低，养老服务的消费规模增长缓慢，服务可持续发展的动力有所欠缺。
近年来，我国养老服务社会化、市场化的程度不断提升，服务综合监督与管理的复杂性也随之增加，其中制度框架的建立面临由谁管、如何管、以什么标准管等诸多待回应的问题。一方面，养老服务的综合监管不仅仅包括服务质量的评估与监督，还涉及信息数据安全、从业人员资格、资金筹集与使用、人身损害、技术安全隐患、突发事件应对等一系列复杂问题［40］，监督管理的职责与权限分散于民政部门以及公安、财政、住建、卫生健康、市场监管、医疗保障等多个职能部门，若同级部门职责不清、缺乏配合，则极易在监管实践中引发矛盾冲突，或带来业务重复、监管盲区等问题，不利于提升监管效率和控制监管成本。另一方面，就服务质量评估而言，目前还没有形成一个统一、规范、科学的服务质量评价体系，这使得政府对养老服务发展的绩效评估和反馈具有滞后性，除少数品牌化、连锁化的服务机构外，大多数服务机构，尤其是农村地区的各类养老服务仍然缺乏标准规范的引领，不利于养老服务朝向高品质、专业化发展。
综合上述内容，全面深化改革为养老服务走向更高发展阶段带来了最大机遇，与此同时更深层次的问题逐渐显现，要求全面提升改革的系统性、整体性和协同性，进一步优制度、抓重点、补短板、强产业、提效率、保落实，聚力打通痛点、堵点、难点，建设适合我国国情的养老服务体系。
立足国家发展战略全局，优化养老服务的顶层制度设计，形成科学合理、特色鲜明的制度体系是“十五五”时期深化养老服务改革发展的核心任务。对此，一是要完善总体性的制度设计，以《意见》为蓝本，进一步明确新时代中国特色养老服务体系建设的基本思路、总体目标与重点任务，在此基础上制定具有前瞻性和时效性的服务发展规划；二是要锚定改革发展中的重难点问题，加速出台各类专项政策文件，完善养老服务发展的配套法规；三是要加快研制服务质量考核标准及规范，建立健全法规、政策、标准相衔接的养老服务政策制度体系。
持续优化类型多样、层次分明、协调贯通的养老服务供给体系是深化养老服务改革发展、保障和改善民生的基本要求。“十五五”时期，不仅要接续“十四五”规划提出的重点任务，还应适度提高标准，更新养老服务体系的新形态。一方面要贯通协调居家、社区、机构三类养老服务形态，明确居家、社区、机构养老服务的差异化功能定位和提升要点，形成不同养老服务间互为补充和支撑的养老服务供给格局。重点借鉴美国老年人全包式照顾计划、德国多代屋等社区整合照顾的管理、组织形式，因地制宜地建立医疗服务、长期照护服务、社区支持性服务之间的连接与合作，形成对老年人全生命周期的支持。另一方面，要着力提升养老服务体系的动态适应性，推动实现由“人找服务”到“服务找人”的转变，尤其是应尽快提升基本养老服务的精准响应，确保及时将服务递送至独居、空巢、留守、失能、重残等有需要的老年人。
加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络，实现养老服务在城乡间的相对均衡发展是当前和今后一个阶段内深化养老服务改革发展的重要目标。具体而言，覆盖城乡的“三级服务网络”主要包括县级层面的综合养老服务管理平台、乡镇层面改建的区域养老服务中心以及村一级的嵌入式社区养老服务设施和互助型养老服务站点。这一措施有利于引导优质资源向基层下沉，是为加快补齐农村养老服务短板而采取的一项策略创新。在实施过程中，需要处理好局部与整体、效率与公平、先发与后发之间的关系，兼顾不同地区的发展现状，因地制宜补足短板、精准施策，充分结合当地的人口老龄化形势和资源禀赋，加快养老服务设施布局，创新养老服务模式。
处理好政府与市场的关系向来是全面深化改革的核心问题。D的二十大报告指出，要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，这无疑对市场与政府间的关系作出了基本定位。在养老服务领域，形成有效市场和有为政府的有机合力，进而推动养老事业与养老产业协同发展，是从根本上破除体制机制障碍，实现多元主体相互增能、有效治理的重要途径。实践策略上，有为政府应加强对养老服务的规划引导、政策支持、组织保障和监督管理，尽可能引领养老服务业朝向规范、健康发展，以完善的市场规则、监管机制赋能银发经济，调动市场主体参与养老服务领域投资、建设的信心和积极性。就有效市场而言，应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不仅要扶持、培育一批专业化、品牌化、连锁化的养老服务市场主体，还应通过养老产业的专业化集群发展，将具有共性、差异性和互补性的养老服务上下游企业和机构聚集在一起［41］，扩大养老产业的发展优势，释放银发经济的潜在活力。
从多个维度加快开发、合理整合、有效利用各类要素资源，开发助推养老服务发展的全新动能是推进养老服务可持续发展的关键着力点。第一，在人才队伍建设方面，应重点加强在养老服务职业教育、专业技术人才评价制度、相关技能岗位评聘制度和职业晋升制度等方面的投入力度，快速提升养老服务行业对优秀人才的吸引力，补齐养老护理人员在数量和质量上的双重短板。第二，继续加大财政对养老服务的支持力度，同时着力构筑全过程、多层次的养老服务绩效评价机制，定期对财政支持的养老项目进行考核，开展动态调整或整改、问责，促使财政资金使用效益最大化。第三，大力发展养老金融，拓展养老服务融资渠道，降低融资成本，确保养老服务发展拥有稳定的资金来源。第四，完善多支柱养老保障，发展长期护理保险、普惠保、大病保险等有转移支付实际效果的金融产品，提高老年人的支付能力，创新“保险+服务”的金融产品，探索养老服务机构新的融资模式。第五，充分利用新质生产力赋能生产要素，推进全方位、全服务链条的养老服务向数字化、智能化转型［42］，推动实现养老服务高质量均衡发展。
完善好实施机制和监督管理机制是确保养老服务领域系列改革取得实绩实效的关键环节。首先，在落地实施方面，要统筹好顶层设计与基层实践之间的关系，着重提升基层治理能力，强化组织保证，既保证顶层制度设计和规划方案不打折扣地落实到位，又能在实践中主动推陈出新，因地制宜发展特色养老服务。其次，在监督管理体系方面，应进一步在服务质量安全、从业人员资格、资金筹集方式、运营秩序与应急事件应对能力等方面加强对各个养老服务供给主体的监督管理力度，并在此基础上加快建立全国统一的服务质量标准和评价体系，健全对各类养老机构服务质量的指导和监管体系，为提升养老服务有效供给、夯实顶层设计的落地效果提供直接支持。
自21世纪以来，我国不断加快养老服务领域的实践探索，系列变革逐渐从碎片式走向体系化、从政府兜底走向社会多元供给、从局部探索走向整体布局、从数量增长走向质量提升、从财政支持走向多要素赋能，社会化养老服务体系实现了从无到有、从有到优、从优到精的几次重大转型。在取得显著改革成效的同时，我国养老服务改革发展在治理格局、供需关系、实践样态、要素保障、服务监管等方面仍然存在着一些不协调因素，距离到2035年实现“适合我国国情的养老服务体系成熟定型”的目标仍有相当大的发展空间。对此，“十五五”
时期要统筹好顶层设计与实践探索、系统集成与问题导向、做优增量与盘活存量之间的关系，坚持提升改革思路和发展视野的系统性、整体性和协同性，以优化顶层制度设计、全面提升养老服务供给水平、加快健全覆盖城乡的三级服务网络、促进养老事业与养老产业协同发展、强化有力有效的要素保障、完善落地实施和监管机制等六项重点任务为牵引，以点带面，推进养老服务体系走向成熟、定型。
即将过去的“十四五”时期是中国经济乃至世界经济发展中极不平凡的五年。“十四五”时期的起始正是新冠疫情肆虐全球之时，对中国乃至全世界经济发展造成极大冲击。2023年以后，随着疫情逐渐平息，各国的经济发展又都面临后疫情时期经济恢复和消除疫情影响后遗症的巨大挑战，而在此全球经济困难的情况下，国际上反全球化、孤立主义、保护主义、民粹主义浪潮又不断发展，令全球经济雪上加霜。到了“十四五”收官之年的2025年，美国特朗普政府再次执政，又掀起了一场震动全球的贸易战、关税战，为世界经济发展带来新的巨大不确定性。
在上述背景下，“十四五”时期世界经济发展总体上处于不景气的低迷状态。
“十四五”时期中国经济正面应对了上述冲击与挑战。相对而言，在世界主要经济体中，中国的经济发展成绩仍然是较为突出的。据世界银行数据，在此期间，中国经济年均增长预计会达到5.5%左右，大大超过世界经济平均增长约3%水平。中国的经济结构迅速改善，以人工智能、信息技术为代表的新质生产力加速发展。然而，必须看到，“十四五”时期中国经济发展也遇到较大困难和挑战，其中既有中国经济发展内在转型升级、模式转换等因素的影响，更有世界经济不景气、国际经贸环境恶化等外部因素的冲击。作为一个全面融入世界经济体系、对世界经济产生重大影响、也深受世界经济变化影响的全球第二大经济体，中国的发展不可能不与世界经济息息相关、休戚与共。这种影响和一致性今后不会减少，只会不断增加。
2026年起，中国将进入“十五五”发展时期。这一时期，是D的二十大确立的实现2035目标的重要时期，经济发展如何将在很大程度上决定现代化目标的实现。为此，根据国际国内形势变化和我们面临的艰巨任务，制定好“十五五”发展规划至关重要。然而，正如“十四五”时期中国经济发展受到世界经济巨大影响一样，“十五五”时期的经济发展仍然会受到外部环境的影响。特别是，20XX年全球金融危机以后，经济全球化结构逐步解体、世界经济结构矛盾与经贸摩擦不断加剧，全球经济未来发展方向充满不确定，加之百年变局、大国竞争等因素，“十五五”期间世界经济的发展方向与格局走势模糊不清、充满变数，不会是一个平稳而繁荣的发展时期。当然也应看到，这一时期将是世界经济新结构逐步形成、国际经贸关系走向稳定的时期。在重新构建未来世界经济结构、建立新型国际经贸关系体系的过程中，充满着机遇与挑战。如果能够审时度势、灵活应对，充分发挥自身优势、善用各种机遇与资源，就能在变动的世界经济中趋利避害，为中国经济发展创造最有利的外部环境和国际条件。因此，认真研究“十五五”时期乃至将来世界经济发展趋势和变动规律，具有重要意义。
有鉴于此，本文首先分析“十四五”时期世界经济发展的基本态势，之后分析“十五五”时期世界经济发展的可能走势，在此基础上探讨“十五五”时期世界经济走势对中国经济的主要影响与应对，以期为“十五五”乃至更长时期推进中国经济高质量发展和中国式现代化提供理论参考。
要研究和分析“十五五”时期世界经济发展趋势，首先要对“十四五”时期世界经济和国际经贸发展的趋势和特点有清晰、准确的把握，判断哪些趋势和特点在“十五五”时期会进一步演进、强化，哪些趋势与特点将发生改变。
众所周知，直到现在，整个世界经济的基本结构仍然沿袭着二战后形成的结构框架。二战后逐步形成的世界经济全球化结构，以货币金融、国际贸易、产业转移、全球治理四大领域的国际体系与规则为基础，即以布雷顿森林体系和后布雷顿森林体系为核心的国际货币金融体系，以关贸总协定和世贸组织为中心的多边贸易体系，以比较优势和和国际产业转移为基础的国际分工与产业转移体系，以联合国、国际货币基金组织（IMF）、世界银行、世界贸易组织（WTO）等为核心的国际经济治理与协调机制。这四大领域的秩序与规则，可以看作世界经济结构的“四大支柱”。[1]20XX年全球金融危机后，这四大领域的矛盾和问题不断积累，不断暴露，各国间矛盾与纷争不断加剧。于是，秩序和规则受到怀疑，逐渐失灵，四大支柱不稳，世界经济全球化结构也危机四伏。[2]具体而言，以美元为核心的国际货币体系和美元一家独大的局面广受质疑，国际货币体系多元化趋势开始显现，但各国对于未来国际货币体系的发展方向缺乏共识，既得利益国家还在尽力维护这一已经过时的体系，并且采取许多不负责任、自私放任的货币政策，致使国际货币金融危机不断，世界经济受到严重影响。在贸易方面，世界贸易组织多边贸易体系矛盾重重，[3]迫切需要重大改革，但主要经济体对于世界贸易组织改革争议很大，意见尖锐对立，使得世界贸易组织改革停滞不前，世界贸易组织功能不断消解，不断边缘化。在国际产业转移领域，由于主要发达国家产业空心化日渐严重，贸易和财政赤字不断加剧，产业转移无以为继；与此同时，一些新兴经济体通过接受产业移入和自主创新，不断走向国际产业链中高端，开始主导国际产业转移与国际产业链建设，产业转移的形式与格局不断变化。最后，在国际经济治理方面，20XX年全球金融危机后，国际经济治理机构和国际经贸规则制定权力集中于少数发达国家的局面日益受到怀疑，引起许多国家不满。围绕国际经济治理体系改革和民主化的争议不断出现，一些新兴经济体和发展中国家尝试构建自己的国际经济治理机构，建立新的治理体系，形成与原有国际经济治理机构分庭抗礼的局面。
上述趋势大多形成于全球金融危机之后，在“十四五”时期进一步发展、深化。同时，由于这一时期出现了新冠疫情对全球经济的巨大冲击和国际产业链的剧烈动荡，世界经济的结构矛盾进一步激化，大国竞争的格局进一步加强，世界经济与国际经贸领域又出现了诸多新的趋势，世界经济格局加速变化和演进。
“十四五”时期前后，世界经济先后经历了美国特朗普第一任期的孤立主义、保护主义和贸易战冲击，拜登政府的拉帮结派、意识形态划界和俄乌冲突对全球化的巨大打击，以及特朗普第二任期的关税战冲击。由于孤立主义、保护主义、逆全球化、国际战略与大国博弈的影响，整个“十四五”时期，世界经济体系分裂趋势不断加速。
一是全球产业链的加速重构与分化。美国等发达经济体不断推进国际产业链的本土化、近岸化、盟友化、去中国化，[4]产业链重构的原则从经济效率转向意识形态与国际战略与国家安全；一些欧洲国家虽然并不存在与中国的大国博弈等因素，但也以“去风险化”的借口与中国脱钩。中国等新兴经济体和发展中大国，则不得不出于维护自身利益与国家安全的原因构建自主产业链，加强与周边国家、发展中国家与全球南方的产业链合作，从而使统一的国际产业链出现了分流趋势。
全球经济分流趋势的第二个表现是全球贸易体系的区域化、碎片化。由于全球主要经济体对世界贸易组织改革严重缺乏共识，加之个别国家的阻碍，以世界贸易组织为核心的多边贸易体系作用日渐衰落，改革困难重重。在多边贸易体系作用日益衰落的情况下，各国各地区纷纷根据自己的需要和利益，建立起形形色色的双边、诸边、区域、次区域的贸易集团与贸易协定。这些协定与集团所采取的制度安排、经贸规则差异较大。一般而言，以发达经济体为主建立的区域经贸协定倾向于高标准国际经贸规则，诸如“边境后”规则；而发展中和新兴经济体主导建立的自贸协定则具有标准较低、循序渐进、兼顾各国能力、与意识形态脱钩等特点。这种全球多边贸易体系衰落、小集团林立的局面，导致了全球多边贸易体系的区域化、碎片化。
全球经济分流的第三个趋势是全球经济治理体系的破坏与分裂。作为全球经济治理体系的核心，世界贸易组织多边贸易体系困难重重，日渐式微；全球性金融组织（国际货币基金组织、世界银行）被少数国家操控，权力过于集中；全球化治理平台（G20、APEC等）也呈现出争议加大、作用降低、被边缘化等趋势，而原有的一些区域和集团性治理机构（如G7）则重新活跃，日渐强势。与此同时，广大发展中和新兴经济体为了维护自身利益，也积极建立一些代表发展中国家利益的经济组织与合作平台，如金砖国家组织、上海合作组织等国际组织，亚洲基础设施投资银行、新开发银行等金融机构。中国2013年提出的共建“一带一路”倡议以及各种区域、次区域经济合作平台也吸引越来越多国家加入。为抗衡共建“一带一路”等合作平台的影响，美欧等发达经济体也在构建意识形态色彩强烈、具有明显排他性的合作机制，如印太经济框架、民主峰会等平台。这些分别代表不同发展水平与不同意识形态国家利益的区域性机制与平台，已经并将继续使统一的世界经济体系和全球经济治理走向分裂，出现两个“平行体系”或“准平行体系”并存的局面。[5]
作为国际经济活动的主要依托，国际经贸规则（贸易与投资规则）在很大程度上决定着世界经济运行方式、经济效率和发展方向。整个“十四五”时期，随着世界经济结构矛盾激化和孤立主义、保护主义、重商主义抬头，国际经贸规则也发生了很大变化。
一是贸易投资规则的区域化、集团化。[6]与前述全球经济分流趋势相吻合，以世界贸易组织多边贸易体制为核心的国际经贸统一规则逐渐边缘化，各区域贸易小集团纷纷根据自身需要制定自己的贸易与投资规则。这些规则，有的远远超出了多数世界贸易组织成员国的接受能力，成为少数国家的规则；有的则完全与世界贸易组织规则相抵触，违反了世界贸易组织的原则。因此，当今世界上存在多种贸易与投资规则，这些规则各自为政、差异较大、互不适用，从而导致国际经贸规则碎片化，严重影响了全球贸易体系的规模经济，抑制了贸易投资发展动力，阻碍了世界经济发展。
第二个比较清晰的趋势是国际经贸规则日益走向高标准、严监管，“边境后”规则日益普遍，成为未来国际经贸规则发展的大趋势。以《美墨加协定》（USMCA）、《欧盟—日本经济伙伴关系协定》（EPA）、欧盟与加拿大签订的《全面经济贸易协定》（CETA）以及《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）为代表的高标准自由贸易协定，对市场准入、负面清单、技术性壁垒、服务贸易国内规制、投资措施等都有日益严格的要求。同时，经贸规则覆盖范围日益广泛，将环境保护、劳工标准、数字贸易、竞争中性、知识产权、宏观政策、国有企业等等都纳入国际经贸协定范围。譬如，作为发展中国家贸易投资协定代表的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）包含20章内容，最终要求成员国实现90%商品的零关税；而代表当今高标准国际经贸协定的CPTPP，包括30章内容，最终要求成员国实现99%商品的零关税。这些高水平开放和对国内体制的要求，对于发展中经济体是一个很大的挑战。
国际经贸规则方面第三个比较重要的问题是世界贸易组织的作用日益下降，逐步被边缘化，改革困难重重。目前来看，由于主要经济体对于世界贸易组织改革分歧过大，争吵不断，难于达成一致，世界贸易组织的三大主要功能（设定规则、组织谈判、争端解决）均濒临瘫痪。比如，多哈回合谈判历经多年，未取得显著进展，无果而终；而作为世界贸易组织最重要功能之一的争端解决机制，也由于美国的阻挠而停摆，上诉机构法官人数归零，完全无法运作。
美国出于维护其世界霸权的目的，对于中国崛起竭力限制、打压。特别是20XX球金融危机之后，中国在全球经济格局中地位日渐重要，实力日益增强，中国不仅经济规模稳居世界第二，而且经济结构不断改善，在高科技和新兴产业领域实力增强，威胁到美国的科技产业霸权。2013年，中国提出共建“一带一路”倡议，受到许多国家的响应与支持，建立国际经济新秩序的主张赢得广泛赞誉。在这一背景下，从发生20XX年美国金融危机之后的奥巴马政府开始，美国历届政府都奉行遏制和打压中国的政策。
奥巴马政府执政时期，美国通过制度化的构建联盟和设定新规则排挤、孤立中国，奥巴马提出“重返亚太战略”、通过构建排斥中国的跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、跨大西洋贸易与投资伙伴协定（TTIP）、服务贸易协定（TiSA）等孤立中国，试图维持美国的世界经济霸权地位，继续由美国主导21世纪的国际经贸规则。特朗普第一任期，采取孤立主义和美国优先政策，退出TPP等经贸协定、发动对中国的贸易战，以各个击破的方式建立对美国有利的经贸关系。拜登政府执政以后，重又恢复民主D政府以意识形态划界、拉帮结派围堵中国的政策。经过拜登政府几年经营，全球经济又不断发生新变化，一些新态势已经形成：美、欧、日等西方主要国家经济上围堵和孤立中国的阵营基本形成，经济日益与国际战略和意识形态相关；西方主要经济体就世界经济结构和国际经贸规则达成一致，从特朗普的“孤立主义”走向“半球化”，从“退群”走向建立“新群”，从脱钩断链走向建设“新链”，如果世界贸易组织改革不成，甚至不惜弃世界贸易组织另搞一套。
以上，我们从三个大方面勾画了从20XX年国际金融危机直到整个“十四五”时期世界经济和国际经贸发展变化的态势。实际上，“十五五”时期世界经济发展与走势，就是在这些态势下的进一步演进，很多是这些趋势的直接深化与发展。
如前所述，“十五五”时期世界经济形势的发展，肯定离不开过去若干年世界经济发展趋势的演进，更离不开“十五五”时期世界经济形势的基本格局与发展态势。我们认为，决定“十五五”时期乃至未来若干年世界经济发展走向的，有两方面的基本因素：一是世界经济与国际经贸旧结构解体、新结构重构时期的矛盾与互动，以及百年变局、大国竞争的持续发展与演进；二是世界经济走向全球化的客观规律，资本等生产要素超越国界、优化配置，牟取最大利益、获得最高效率的带动，以及世界人民追求经济发展获得最大福利的驱动。
就前一方面而言，“十五五”时期世界经济旧结构解体、新结构形成会加速演进，大国竞争会进一步激化。“十四五”时期运行世界经济发展演进的诸多因素，在“十五五”时期都依然存在，诸如全球化解体、南北矛盾加剧、高科技和新产业加快发展带来的产业变革和科技竞争等等。同时，“十五五”时期还有一个特殊因素，即美国特朗普政府政策的进一步冲击。2025年是特朗普执政的第一年，特朗普任期的后三年均处在“十五五”时期。2025年特朗普执政后开展的一系列行动，完全超出了既往经济博弈与竞争的框架，其完全不顾规则、不讲信用、不分敌我、四面出击、极限施压、蛮横霸道的行事方式带来了特朗普大冲击。特朗普曾多次扬言要退出世界贸易组织，退出国际货币基金组织和世界银行，假如这些威胁付诸行动，将彻底打碎二战后形成的世界经济结构，使全球经济陷于无序混乱之中。这种特朗普冲击带来的混乱局面，使构建新的世界经济结构进程变得更为复杂、更为困难。这决定了“十五五”时期，世界经济结构和国际经贸规则仍将处于碎片化和大变动过程之中，不大可能完成整个世界经济结构新体系和国际经贸新规则的建设。而整个世界经济增长必将受到这种动荡的影响，处于波动的低增长之中。
至于中美大国博弈与竞争，“十五五”期间不会有明确的结果，肯定是处于进一步发展之中。中国的经济实力与综合国力随着经济发展必将进一步增强，在科技与战略新兴产业上仍不断取得进步，但“十五五”期间美国总体上仍将是全球第一大经济体，科技、军事、高技术产业等仍将具有一定优势。这样，两大经济体之间围绕全球经济发展方向、国际秩序与经贸规则等的博弈仍将进一步展开。特别应该强调的是，“十五五”期间，随着全球化解体与无序竞争对各国经济发展与人民福祉所产生的影响日渐显著，中国所提出的构建人类命运共同体、包容性发展等理念会得到更多国家的认同，具有更大的影响力。而特朗普为维护美国霸权地位所采取的孤立主义、损人利己、霸凌强权政策也会一直存在，中美之间的博弈会以时而平稳、时而激烈的状态发展。
当然，也应当看到，影响“十五五”时期世界经济格局和走向的还有另一方面因素，即世界经济向全球化发展本身的客观规律，资本等生产要素超越国界、优化配置，牟取最大利益、获得最高效率的带动，以及世界人民追求经济发展获取最大福利的驱动。马克思主义认为，物质决定意识，生产力决定生产关系。世界经济秩序、国际经贸规则等是全球经济发展中国与国之间、人与人之间的相处方式与利益关系，仍属于生产关系范畴。因此，一种生产关系如果显著阻碍经济发展，则很难长期存在；如果有利于生产力和经济发展，就将成为最终的理性选择。
在世界经济与国际经贸方面，我们认为，经济全球化与国际分工能发挥各国的比较优势，是符合经济学基本原理的，有利于创造物质财富和提高福利水平；世界经济走向全球化，是由技术与经济发展决定的自然的物质过程；经济全球化的最大支持者和受益者是资本，在更大范围内谋取更高利润是资本的本性，短期内资本会顾及政客的意志，长期看，肯定是资本决定政府的意志；伴随经济全球化而形成的制度、文化、语言、生活方式以及意识形态的全球化成为全球化的社会与人文基础，与经济全球化互相促进，相得益彰。
基于以上两方面因素的共同作用，我们认为，“十五五”时期世界经济格局与发展走势会呈现出如下一些特征：
最近，国际货币基金组织（IMF）、经济合作与发展组织（OECD）等机构都对今明两年的全球经济增长作出较为悲观的预期。国际货币基金组织2025年4月发布的《世界经济展望》报告指出，贸易紧张局势的迅速升级和极高的政策不确定性预计对全球经济活动产生重大影响。该报告将2025年、2026年全球经济增长预期，从年初的3.3%分别下调至2.8%和3.0%；将2025年美国增长预期从2.7%下调至1.8%，中国从4.6%下调至4.0%，欧元区从1.0%下调至0.8%，新兴市场和发展中经济体从4.2%下调至3.7%（见表1）。[7]“十五五”时期全球经济增长不稳定的原因在于，自从20XX年全球金融危机后，支撑全球经济增长的世界经济结构逐步解体以后，新的稳定结构并未建立起来。特别是从特朗普第一任期以及拜登政府执政期间开始，出于大国竞争、意识形态争坳等原因，逆全球化政策甚嚣尘上，国际经贸秩序陷入严重混乱，国际产业链受到极大破坏。不仅新的国际产业链建立非常缓慢，原有产业链也不断收缩，以本土化、近岸化、盟友化为口号的国际产业链重构违反了比较优势原则和效率原则。在这种情况下，以国际产业链为载体的国际直接投资不可能处于大发展的繁荣时代，而以产业链贸易、产业内贸易和产品内分工与贸易等为载体的国际贸易也必将陷入萎靡停滞的状态。作为全球经济发展最终结果的经济增长，因此也不可能很高。
当然，全球经济增长的低迷并不意味着各区域和各主要经济体增长完全同步。一般说来，美、欧、日等主要发达经济体经济增长状态更差，而发展中和新兴经济体经济增长更有优势。在发达经济体内部，美国的经济增长较为不稳定、不明确，这取决于特朗普第二任期掀起的全球贸易战、关税战成效如何。如果关税谈判能够在较短时间内取得明显进展，美国与大多数贸易伙伴达成较有利于美国的经贸协议，则对于美国的经济增长更为有利；如果短期内达不成协议，陷入相互报复和恶性循环，美国经济增长将大受其害。欧盟和日本的经济低速增长特征则更为明确：日本受老龄化等因素拖累的经济低迷和产业竞争力下降，在“十五五”时期不会有大的改善；欧盟则由于在数字经济、信息技术等战略新兴产业的弱势，以及经济结构问题、外部环境的不确定性（俄乌冲突），也不会有太好的经济实绩。至于全球南方国家，总体上前景更为光明，但内部差异也非常显著。以东盟、印度等为代表的亚洲新兴经济体，“十五五”时期具有较好的经济增长潜力；中东各国、海湾国家、非洲部分国家也会分享中国“一带一路”建设、“走出去”等国际战略的带动效应，有利于其经济增长。但亚非拉大多数国家仍处在世界经济边缘，仍需为未来的经济增长和起飞积蓄力量、创造条件。
世界经济结构和国际经济秩序的动荡已经持续很长时间，即使从20XX年全球金融危机算起也有十数年。全球大多数国家都期待有一个统一、明确、可预期的国际经济秩序与环境，但全球经济秩序的重构进程不以人的意志为转移。19世纪末以来，经济国际化才真正获得发展，英国和英镑在此后的国际经济活动中发挥着较大作用，但此时的国际经济联系仍然是松散的、随机的。一战到二战的二十多年时间，世界经济秩序也处于不断动荡之中，直到二战后才真正形成了统一的世界经济体系。这种统一体系的形成是有着诸多外部条件的。如今，虽然21世纪人类对于世界经济体系与国际经济秩序重要性的认识远远超过当年，经济全球化的物质技术基础也远超当年，但形成全球统一经济体系与国际经济秩序的条件则未必如此。二战后美国经济的一家独大、美元体系的独霸地位、战略格局的泾渭分明，都有利于形成以美国为中心的经济体系。以前苏联为首的社会主义阵营虽然军事上具有较强影响力，但经济实力远逊与西方。20世纪80年代，原计划经济国家的市场化改革，加入全球经济体系，使美国主导的世界经济体系更进一步壮大。
然而，21世纪的国际格局和战略环境与二战后截然不同。一方面是美国主导的全球化结构矛盾不断加剧，带来金融与经济危机频发，无论国际上不同国家之间还是一国内部，贫富分化、经济矛盾、社会撕裂不断加剧，使这一结构越来越不具有适用性。另一方面，随着中国等新兴经济体的崛起，美国在经济与技术上的领先优势日渐消失，美国的自利政策使其国际信誉日渐消失，但其他国家又没有完全超越美国的技术与经济实力，也尚未形成一种获得世界各国普遍认同的经济全球化理念与思路，各国之间的博弈与互动不断变化。在这种情况下，很难出现一个统一的、稳定的全球经济体系与国际经济秩序，世界经济仍然在不断变动之中。
不过，也应当看到，经过十多年的动荡，特别是特朗普政府的极端主义冲击，世界大多数国家都认识到，稳定和统一的世界经济体系与国际经济秩序至关重要，中国、东盟等国家和国际组织主张的建立国际经济新秩序、世界各国共同发展、共享经济发展权利等理念日益受到国际社会的关注与认可。RCEP作为由发达经济体和发展中经济体共同构成的、当今最大的国际经贸协定，其理念与影响越来越大。这些变化表明，世界经济体系与国际经济秩序已经打破了美国等西方国家的控制，由碎片化逐渐走向二元化、一体化，这一方向是确定无疑的。
“十四五”时期是全球经贸规则剧烈动荡的博弈期。“十五五”时期则是动荡逐渐平息、规则逐渐清晰的成熟期，国际经贸秩序的变革方向将趋于清晰，符合新时代要求的高标准国际经贸规则成为贸易投资领域的基本规则，公平贸易成为全球贸易规则发展的方向。
随着全球贸易投资结构从货物贸易为主向货物贸易与服务贸易并重，知识产权在产业发展与贸易中的作用日益加强，对环境保护、绿色发展和劳工权益的日益关注，负面清单制度在货物贸易、服务贸易与投资领域全面推广，国际经贸规则发展大方向会逐步清晰起来，从“边境上”规则向“边境后”规则转变日益明确，广泛涉及到环境保护、劳工标准、竞争中性、性别平等、反腐败、宏观政策、国有企业等国内制度与规则。这种转变，既通过发达经济体主导的高标准国际经贸规则得以实现，也通过发展中经济体参与的国际经贸协定水平不断提高、标准日益严格而实现。譬如，中国所参与的当今世界最大的国际经贸协定RCEP就是一个高标准的国际经贸协定，而且随着其规则的不断完善，标准还在提高。再如，中国—东盟自由贸易协定再次升级版已经实现，其达到的水平远超过去，从而使高标准国际经贸规则更加普遍。
“十五五”期间，国际经贸秩序与规则的演变还涉及到“公平贸易”问题。近年来，美国常常以“公平贸易”之名行贸易保护之实，欧盟也常常以不公平贸易的理由采取贸易救济措施。从历史上看，当一国在国际贸易中具有比较强的竞争力时，往往强调自由贸易，而当处于弱势时，则强调公平贸易。然而，也应当看到，目前公平贸易所强调的不得以倾销、补贴等等方式获取贸易利益，确保生产者被公平对待、提升生产者和社群的生活幸福度，以及促进环境保护等与当前国际经贸规则发展的方向是大致吻合的，公平贸易这一概念已经被国际社会所接受，[8]也成为美国贸易政策的长期选择。[9]
近年来，在全球经济增长乏力、乌克兰危机持续胶着和大国地缘竞争加剧的背景下，“全球南方”全方位崛起进程加速。[10]“十五五”时期，中国等全球南方的经济将进一步发展，在世界经济体系中将占有更大份额，其对世界经济的影响力也将日益加大。
“十四五”时期，中国经济经历了疫情冲击、疫情后经济恢复、结构转型以及外部环境恶化等重大挑战，但中国经济仍然取得了较好的成就，在全球主要经济体中名列前茅。据世界银行统计数据，2024年，中国经济总量占世界16.8%，在全球新增GDP中占比超过30%。全球南方主要经济体，如印度、巴西、东盟各国、中东海湾地区各国等也取得了经济较快发展的成就。2025年，印度的经济总量将超过日本成为全球第四大经济体，扩容后的整个金砖十国，在世界经济中所占的比重按照购买力评价计算已经超过西方七国，分别为35%和30%。“十五五”时期，中国经济依然会克服各种挑战，取得较好的成绩。按“十五五”期间经济增长平均4.5%左右的水平计算，2030年，中国占世界GDP的比重将超过20%。
中国等全球南方对于世界经济的影响力，不仅体现在经济总量上，更体现在国际产业链、对外投资与产能转移、制度、道路与规则对全球的影响上。中国具有全世界最完整的产业链、最发达的制造业，“十五五”时期这一特征不会削弱，会进一步增强。随着“十五五”时期中国在科技创新、新兴产业等领域取得更大进展，核心技术更加自主，中国的产业链优势会更加明显。印度、越南等国家，现代制造业的发展也进步明显，产业不断成熟、完善。随着中国企业出海和国际产能合作不断发展，中国的经济与产业上对其他国家，特别是发展中国家的影响会不断增强，通过直接投资和产业转移，帮助这些国家实现工业化，取得互利双赢的效果，有关国家之间的经济关系也会更加密切。“十五五”期间，金砖合作机制的不断扩大、深化，上海合作组织经贸合作的不断加深，中国与东盟、海湾、非洲、拉美国家的经贸合作稳定发展，都成为不可改变的大趋势。此外，中国经济发展的成功，中国在制度选择、发展道路上的独有经验，中国对于世界经济秩序与国际经贸规则的主张，也会深深地影响到南方国家，从而开辟出一条不同于西方现代化的后发国家现代化道路。
以上，我们从世界经济增长低迷、全球经济秩序重构、国际经贸规则重塑、全球南方经济影响加大等四个方面，勾画了“十五五”时期世界经济发展的可能走势。这些发展态势和方向，当然也会深刻影响到中国的利益与中国的发展。如何准确把握未来世界经济与国际经贸发展大趋势，认识其对中国经济发展的影响，积极迎接这些大趋势的挑战与机遇，是我们必须认真思考的重要现实问题。
“十五五”时期世界经济增长总体低迷的形势，对中国经济发展具有重大影响。众所周知，出口一直是中国经济增长的重要支撑之一，出口在总需求三驾马车中具有不容忽视的地位。近年来，随着中国经济转型、传统外延式粗放发展模式日益式微、房地产等传统产业进入下滑阶段，中国经济增长面临的挑战日益严峻。加之过去十几年地方财政加杠杆以投资带动增长的模式不可持续，而消费也由于种种原因起色不大，中国经济增长更加艰难。在这种情况下，对外投资与出口是中国经济增长不可或缺的依靠。然而，未来几年，世界经济增长低迷，国际市场容量有限，竞争将更加激烈。加之美国特朗普政府的政策，欧盟等经济体对于中国的出口持续扩张与逆差增长也十分不安，这使得中国继续扩大出口规模，特别是扩大对传统欧美市场的出口规模变得十分困难，进而与投资、消费的低迷叠加，进一步影响宏观经济大局。
对于全球经济增长乏力、国际市场竞争激化带来的影响，实际上中国早有预期，也进行了一些相应的政策调整。“十五五”期间，这种政策调整应进一步加强、加快，以抵消环境变化的冲击。平心而论，“十五五”期间世界经济低迷与特朗普贸易战冲击，对中国经济发展既是严重挑战，也是机遇。它使我们不得不采取坚决措施，加快中国经济转型升级的步伐，积极扩大消费、培养国内市场，形成以内需消费主导的经济发展模式。这种转型实际上早已开始，[11]但进展较慢，因为任何重大调整、改革或转型，都是在重大挑战与危机下才能真正实现的。如今冲击加剧、挑战倍增，必须加快从投资、出口主导向内需消费主导的转变。此其一。
其二，为了实现经济发展模式向消费主导的转变，必须下大力气改变居民收入份额占比过低、收入差距过大、社会保障不足、消费者后顾之忧较大的状况。为此，必须从基础制度设计上为提高居民收入和提振消费奠定基础，而不是就事论事、头痛医头地刺激消费。以国民收入三次分配来看，一次分配强调向劳动者倾斜，提高劳动者单位劳动时间的工资和“五险一金”等福利保障；二次分配则从过分重投资向大幅增加社会保障基础设施支出转变，在教育、医疗、养老等公共服务方面加大支出，减少消费者后顾之忧，为消费者敢消费、愿消费创造条件；与此同时，应大力提倡三次分配，鼓励高收入者通过慈善、捐赠、扶贫等形式为收入分配的均衡作贡献。
其三，为了应对全球经济增长低迷和西方国家保护主义抬头的局面，中国也应进一步加大力度推动外贸市场转移、出口市场多元化发展，着眼于经济处于较高增长期又与中国经贸关系密切的国家（地区）与全球南方市场。实际上，这一出口结构的转变早已开始，并且取得较为显著的成绩。如2024年，中国前20大出口目的国家（地区）中，已有13个属于新兴经济体和发展中国家，加上中国香港和中国台湾更达到15个，传统发达经济体只有美国、日本、德国、荷兰、英国等少数国家。越南、印度、俄罗斯、马来西亚等在中国对外出口中均名列前茅。这一趋势应当进一步持续下去，加强与中东、拉美、非洲等地区的贸易关系，以此来缓解全球经济低迷、市场竞争激烈的挑战。
既有全球经济秩序逐步解体、新秩序重构的过程已经持续十余年。“十五五”时期，具有全球覆盖性的统一经济秩序仍会处于形成之中，这对中国经济发展与对外经贸关系产生直接的重要影响。一方面，中国经济迅速发展取得巨大成就，内部因素得益于改革开放政策，外部则得益于中国积极加入经济全球化进程，获得巨大的全球化红利。经济全球化的发展和稳定、统一的全球经济秩序对于中国意义重大。因此，全球经济秩序继续处于动荡和重构之中，对于具有广泛和紧密国际经贸联系的中国当然会产生不利影响。譬如，全球多边贸易体系失能，是导致国际经贸摩擦乃至贸易战频发的重要原因，中国深受其害。又如，美元体系严重过时，但美国竭力维护美元独大，难以形成稳定的全球货币体系，也是国际金融动荡和危机的基础，对中国亦有较大影响。另一方面，全球经济秩序处于重构之中，各国之间的竞争与博弈不会停止，作为新兴大国，中国处于这种博弈与竞争的中心。整个“十五五”时期乃至更远，中美之间围绕重构全球经济秩序的博弈与竞争都会非常激烈，中国与欧盟、日本等发达经济体在重构全球经济秩序上的分歧与矛盾也不会消失，甚至在新兴经济体之间，中国与印度、巴西、东盟等也是既有合作又有竞争。整个全球经济秩序的不稳定、全球统一体系和规则的缺失，对于中国经济特别是对外经贸的影响是不言而喻的。
如何应对全球经济秩序重构之中的不稳定、不可预期，在变动过程中以我为主、趋利避害，我们认为有两方面特别值得注意。一方面，我们必须始终尽力维护经济全球化大局，始终致力于统一的全球多边贸易体系、全球货币金融体系的构建。在这一过程中，应联合一切可以联合的力量，坚持维护经济全球化的统一战线。[12]如欧盟国家、日韩等国，虽然与中国在全球经济秩序的内容与方向上有分歧，但在维护经济全球化大局、维护全球统一的多边贸易体系与国际货币体系多元化的大方向上基本一致，这成为支持经济全球化大局的重要基础。另一方面，在全球经济秩序重构过程中，中国必须坚持联合新兴经济体和广大发展中国家，做好全球南方合作的积极倡导者和推动者。中国与广大发展中国家，在重构世界经济秩序上立场比较接近、利益比较一致、理念比较相同，这成为中国与全球南方国家合作的必要条件。而全球南方合作越顺利，发展中国家的力量和声音越强大，越有利于建立更加平等、公平、公正的国际经济秩序，中国在全球经济秩序重建中的力量也会更强。
“十五五”时期，国际经贸规则发展演变的方向是比较明确的，即国际经贸规则的标准会不断提高、各国市场开放的水平会不断提高，公平贸易、“边境后”规则等成为重要方向。国际经贸规则的高标准化、市场开放的高水平化，既与中国高水平对外开放的大方向一致，又会在一定程度上对中国制度开放、规则开放、市场开放以及国内制度配套改革提出挑战。
国际经贸规则演变对中国的挑战，主要表现在制度型的速度与程度，以及国内配套制度改革的进展。众所周知，中国正在积极申请加入CPTPP以及《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等新的高水平贸易投资自由化协定。以CPTPP为代表的高标准自由贸易协定，在国民待遇与市场准入、跨境服务贸易、电信服务、电子商务、竞争政策、知识产权、劳工、监管的一致性、国有企业和指定垄断、金融服务、政府采购、环境、透明度与反腐败等方面有着严格而明确的标准，在上述方面，中国的制度与开放程度仍有较大差距。[13]近几年，中国在相关制度规则改革以及开放方面取得了明显进步，但在投资、电子商务、国有企业和指定垄断、知识产权、劳工、环境等方面仍有一定难度。[14]国际经贸规则的挑战，在很大程度上也影响到中国应对特朗普的极限施压政策，以及与欧、日等发达经济体的贸易摩擦与贸易政策博弈。如果中国能够在国际经贸规则与高水平开放上具有世界先进水平，应对特朗普的施压以及与发达经济体的摩擦就更有底气，更有理有据，也更有利于改善营商环境，更容易保持中国市场对各国资本与企业的吸引力，打破某些国家将全球产业链重构引向去中国化的企图。
“十五五”时期应对国际经贸规则变化的挑战，核心与关键是坚持D和国家确定的高水平对外开放的战略，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，同时加快与这些开放措施配套的国内制度改革，形成内外联动的开放与改革，以应对“边境后”规则的大趋势。这方面，最为可行也最为有效的途径就是对照CPTPP规则的要求，逐条逐款地加以研究，参照规则进行整改。实际上，自2022年以来，商务部有关负责人多次表态，愿通过改革努力全面达到CPTPP规则标准，几年来也取得了一些进展，特别在以上海、海南自贸试验区为CPTPP接受。因此，要赶上高标准国际经贸规则的潮流，在国有企业、知识产权、劳工、环境、数据跨境流动、投资等方面仍需作出巨大努力，加快开放与改革进程。
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