D的二十大报告指出，“完善国家应急管理体系”［1］。应急管理是实现公共安全和社会稳定的重要方式之一，基层应急管理体系的建设状况直接影响国家层面的应急管理体系建设。2024年9月21日，中央全面深化改革委员会审议通过《关于进一步提升基层应急管理能力的意见》，要求“推动应急管理工作力量下沉、保障下倾、关口前移”［2］，指明了当前和今后我国应急管理体系建设的重点在基层。2024年7月18日中国共产D第二十届中央委员会第三次全体会议审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，明确指出“要强化基层应急基础和力量建设”［3］。“基础不牢，地动山摇”，基层是应急管理工作的落脚点，基层应急管理是实现社会稳定和国家安全的“压舱石”。

2021年国务院印发的《“十四五”国家应急体系规划》提出“积极推进应急管理体系和能力现代化”［4］。在国家层面的战略部署下，各地纷纷出台市级层面的“十四五”应急管理体系和能力建设规划。在实际的推进过程中，基层应急管理工作面临着诸多问题，如应急预案的针对性和可操作性不强、专业人才配备不足、组织机构设置不合理等，这些问题与存在的短板成为基层应急管理体系建设必须完善和优化的重要方面。现以xx省x镇为例，通过对x镇应急管理体系进行深度剖析，分析当前基层应急管理体系建设存在的共性问题，以期寻求更符合实际的优化路径。

一、案例调查：x镇应急管理体系建设的SWOT分析

x镇位于xx省东北部，2023年常住人口大约6万人。根据以往的统计数据，x镇面临的突发事件类型主要表现为自然灾害、事故灾难（安全生产事故、交通事故）、社会安全事件（暴力事件、刑事案件）等。

（一）优势分析

一是建立起基层应急管理的组织结构。x镇按照县乡镇机构设置、职能配置和人员编制方案的要求，在镇政府下设置4个综合性办公室，分别是D政办公室、平安建设办公室、规划建设办公室、公共事业办公室。与应急管理职责相关的是平安建设办公室，下设综治中心和应急管理办公室。整体来看，x镇的应急管理组织结构分为三个层级（如图1所示）。

首先是县级层面，x镇是A县所辖乡镇之一，接受A县D委、政府的领导。A县人民政府下设县应急管理局，负责领导、组织、协调全县的应急管理工作，其职责范围为自然灾害和安全生产事故突发事件的应对处置。其次是乡镇层级，平安建设办公室下的应急管理办公室与A县应急局对接，主要是协助县应急管理局做好相关的检查工作，进行日常的信息沟通协调等。最后是x镇下辖的村级组织，依靠村“两委”班子（村民委员会、村D支部委员会）开展日常的应急管理工作，如组织开展日常巡逻、应急演练、风险隐患排查治理等。

二是建立健全应急预案工作机制。应急预案是落实应急法律法规的具体执行方案。2007年施行的《中华人民共和国突发事件应对法》将突发事件分为四类，分别为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，基本上涵盖了社会上所有影响公共安全的事件。在此分类基础上，x镇根据要求编制了群体性事件、安全生产、公共卫生事件、自然灾害等领域不同类型的应急预案，基本上形成了“横向到边、纵向到底”的应急预案工作机制，为基层突发事件的应对处置提供了基本依据。

三是建立全覆盖的网格化体系和联合巡逻工作机制。从市级层面来看，在2012年举行了城市管理网格化启动仪式，标志着从2012年开始在城市管理领域实施网格化管理。依托城市网格化管理，x镇在新冠肺炎疫情的防控中取得了较为理想的防控效果，没有出现本地疫情扩散蔓延的情况。在常态化的应急管理工作中，x镇依托市级网格化管理平台，2023年配齐了覆盖全辖区的综治信息系统专业网格员。专业网格员通过“铁脚板”的排查方式，录入上报各类矛盾纠纷案件163件，案件化解率达到100%，矛盾纠纷发生率同比下降9．4%。同时，x镇建立了公安机关与村群防群治队伍联合巡逻的工作机制，扩大了日常巡逻队伍，弥补了公安机关巡逻队伍人员不足的缺陷，建立起了“以政府为主导、社会力量有序参与”的良性治理格局。

（二）劣势分析

一是乡镇应急管理的组织结构设置、人员配备需进一步完善。根据《A县乡镇机构设置、职能配置和人员编制方案》，平安建设办公室下的应急管理办公室主要承担应急管理职能，像防汛抗旱、减灾救灾还是由原来的部门负责，没有将自然灾害、事故灾难类突发事件的应急管理职责整合到应急办中。原来所属部门工作人员专业性比应急办的工作人员要强，因此在基层应急管理体系建设过程中存在现实问题：基层应急管理职能是否需要进一步整合？这导致了一个普遍存在的问题：“国家—省—市”三级应急管理体系建设比较完善，但是基层应急管理体系建设相对薄弱。多部门的统筹管理增加了协调成本，容易出现治理碎片化的问题。由于乡镇基层工作人员流动性较强，x镇应急办工作人员仅有2名，且不属于相关专业方向人员。基层行政事务较多，应急办工作人员经常性被协调去参与、开展其他工作，容易造成常态化的应急管理工作人员不够、不专业的情况。

二是乡镇应急预案同质化程度较高，缺乏针对性和可操作性。应急管理的主要作用突出表现在非常态事务的处置应对上，基层政府容易忽视常态化的应急管理体系建设，主要表现在应急预案的制定上。依据有关规定和要求，相关行业和领域要制定应急预案，x镇按照要求制定了不同类型的应急预案，但是部分应急预案依据统一的模板制定，一些工作人员抱有“为了应付上级检查”的心态，应急预案编制存在“左右一样平、上下一般粗”的问题，缺乏对本地实际的风险性评估，工作职责和应急处置措施的编制不够具体。有的工作人员在组织开展应急演练的过程中，存在着“走过场”、应付检查的问题，应急演练检验应急预案的重要作用没有得到有效发挥。

三是相邻乡镇间应急联动机制不完善。构建相邻乡镇间应急联动机制可以在突发事件发生后“就近处置”，提高突发事件应对的效率。在基层应急管理工作中，遵循的是“属地为主，分级负责”的原则，各乡镇间更注重自身管理及上下级之间的纵向资源的整合，非隶属关系的相邻乡镇和有关部门缺乏沟通、协调、联动，相邻乡镇间的应急联动机制存在空白。

四是乡镇应急资金难以保障，相关设施设备需要完善。乡镇应急设施设备配备的资金大部分来源于县级财政拨付，由于乡镇财政紧张以及应急管理的非常态化属性，只能保障部分基础应急物资的储备。x镇虽然设置了应急指挥中心（在综治办公室），但是各部门间存在信息壁垒，该中心没有接入公安系统的监控设备，也没有与基层信息员实现互联，因此不能依靠现有的装备、人员对风险隐患进行实时的监测和预警，没有搭建起依靠应急指挥中心形成风险管控“一张图”，一旦发生突发事件，还是依靠移动电话传递应急信息。然而在重大自然灾害中，网络通信基本上是处于中断状态的，如何保障突发事件发生后能够及时获取应急信息，是基层应急管理体系建设需要完善和优化的重要方面。

（三）机会分析

一是完善基层应急管理体系建设已经成为共识。D的十八大以来，D中央高度重视基层应急管理体系建设，D的二十大、二十届三中全会对基层应急管理体系建设作出了战略部署，可见基层应急管理的重要性。“统筹发展和安全”是中国共产D治国理政的一个重大原则，x镇所在的市属于经济发展后发城市，既要抓发展机遇，也不能忽视安全风险，基层是应对突发事件的第一道防线，在当下突发事件易发频发的现实背景下，持续推进基层应急管理体系建设，是有效应对各种突发事件的题中之义。